中国环境管制的现状、问题及其对策

○刘志阔 刘承毅 （浙江财经学院 浙江 杭州 310018）

一、引言

近年来，我国环境保护事业虽然取得了很大进展，但主要污染物排放量超过环境承载能力，生态环境受到不同程度的破坏，环境污染事故时有发生，环境形势依然十分严峻（国家统计局，2009）。《中国环境经济核算报告2004》显示，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.5%，而当年全国环境污染治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.8%。在环境管制方面，国家虽然重视环境法制建设，采取加强环境管制的策略。但是，环境保护中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，环境违法处罚力度不足以及违法成本低、守法成本高等问题还很严重，有些地方甚至存在着严重的地方保护主义（温家宝，2006；国家审计局，2009）。

正如有些学者指出，中国目前的环境问题是现行的经济发展方式的结果，而这种经济发展方式又是特定发展阶段的产物。由于中国改革开放以来的高速经济增长在很大程度上是依靠地方政府片面追求GDP及其带来的财政收入所推动的，由此转向更加注重增长的可持续性，是一个与激励相关的政治经济学行为（蔡昉等，2008；齐晔，2008）。因此，环境管制是否与地方政府动机激励相容，是所有环境管制政策能否得以有效实施的关键。

基于以上现状，本文主要分析我国环境管制的法律法规体系、环境管制机构设置以及相关的管制政策三个方面，从地方政府治理的角度来研究我国目前环境管制体系存在的问题，并给出相关政策建议。

二、我国环境管制的法律体系的现状及其问题

建国以来，尤其是改革开放30年以来，我国的环境立法有了很大发展，现已初具规模，形成了较为完善的环境法律体系。其主要包括：宪法关于环境保护的规定，全国人民代表大会及其常委会通过的法律，国务院制定的行政法规和各部门、委员会制定的部门规章，以及地方人大制定的地方性法规和地方政府制定的行政规章，还有一些单行条例和自治条例对环境污染和环境保护方面的规定等。由此，从规模上和层次上可以看出，我国环境法制建设不断完善，环境保护事业快速发展。尽管我国环境立法取得了一定成果，形成了较为全面的环境管制法律体系，但是仍然存在一些问题，尤其缺少对于地方政府对环境管制进行不正当干预的限制，即缺乏针对管制缺位或者“政府失灵”情况的制度安排（王曦，2008）。首先，缺乏上级政府环保部门直接制约下级政府环保不作为或不当作为的制度安排。其次，缺乏防止地方政府对本级环保部门不当干预的制度安排。特别是在以晋升激励和财政分权为特征的中国式治理模式下，地方政府以牺牲资源和环境为代价来追求经济增长的高速度，这进一步恶化了我国环境状况，同时也不利于环境管制政策的有效实施。另外，法律对地方政府环境保护部门权责规定过于宽泛，而且缺乏程序性立法，不利于具体操作和实施。因此，我国环境立法还需进一步完善，以限制地方政府对于本级环境执法的不正当干预，防止环境管制中的“政府失灵”。

三、我国环境管制机构体系的现状及其问题

到目前为止，我国已经建立了多方位、多层次的环境保护法律体系，从立法层面上保证了我国的环境管制有法可依，但是“徒法不足以自行”，仍需要结构合理的环境管制机构来具体执行各项法律法规。我们将分别从权力（立法）机关、司法机关和行政机关三个维度来研究我国目前环境管制组织机构的设置状况与运行机制存在的问题。

从环境保护的实践可以看出，我国的环境管制机构的弊端主要表现在以下几个方面：第一，环境管制组织机构体系缺乏对行政机关执行环境管制政策的有效制约。我国环境管制机构体系的特点是庞大的行政机关与力量相对弱小的权力机关和司法审查机关平行共存。地方各级人民代表大会对地方政府环境管制政策的监督往往力不从心。同时，为了防止司法权对行政权的过分干涉，我国的司法机关对行政案件的审查往往处于一种被动地位，对环境案件的审查亦是如此，由此容易形成地方保护主义。第二，我国的环境保护行政主管部门的地位缺乏独立性。我国的地方环境保护行政主管部门不仅在纵向上受到上级环境保护行政主管部门的领导，更重要的是在横向上受到本级人民政府的领导，其财政权和人事任免权由相应的地方人民政府掌握，因此其地位的不独立性可能导致其行为受地方政府意志的支配，不能有效地行使环境行政权。更为重要的是，在晋升激励和财政分税制的制度背景下，地方政府往往片面地追求经济增长的高速度而忽视环境管制，倾向于做出违背公共目的的行为。

四、我国环境管制政策现状及其问题

根据环境政策工具的特征及其演变历程，环境政策可以划分为三种类型：第一代工具，传统的“命令—控制”型管制；第二代工具，市场化工具或基于市场的政策工具；第三代工具，自愿环境管制（郭朝先，2007；金碚，2008）。“命令—控制”型管制政策能够实现较高的管制效果，管制成本也较低，但总体缺乏效率，因为其没有考虑被管制者的成本差异，会造成社会福利损失，且不利于企业进行技术创新。由于“命令—控制”型管制政策易于实施，其在我国的应用较为广泛，主要包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证等。基于市场的环境管制政策工具主要包括排污费（Baumol and Oates，1988）和排污权交易（Tietenberg，1980）。目前，我国主要有征收排污费、超标后罚款和部分地区的排放权交易等。自愿性环境政策包括由各类国际组织（如UNEP、ISO、国际商会）、工业协会发起的，在法规要求之外，旨在推动排污企业改进环境行为的各种自愿性环境保护宪章、环境行为准则和环境管理标准（马小明、赵月炜，2005）。

从理论上来看，各种管制政策都能有效控制污染，然而政府管制也是具有局限性的。因为，要保证政府管制的充分有效，就必须首先满足十分严格的条件，而实现这些条件可能比实现市场有效运行的条件更困难（金碚，2009）。我国环境管制政策的执行者主要是地方政府及其环境保护行政主管部门，然而环境保护行政主管部门主要受地方政府领导，而地方政府是否有动力进行环境管制就成为环境管制能否有效的一个核心问题。在以晋升激励和财政分权为特征的治理模式下，地方政府本身缺乏环境管制的内在动力，同时法律法规体系的不完善使其缺乏环境管制的外在压力，由此造成的环境管制不到位的情况十分严重。如《“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果》显示，淮河和巢湖等5个流域1199个项目的环境影响评价和环保验收工作不够规范；海河和巢湖等5个流域的7个省（直辖市）部分地区环境统计数据不够准确；海河、淮河2个流域的4个省（直辖市）部分地区污染源自动监控设备联网率低，少数单位甚至违规干扰自动监控设备的正常运行，以逃避处罚。

五、结论及其政策含义

基于我国严峻的环境状况以及环境管制中存在的一系列问题，结合我国改革开放以来经济高速增长的事实，从长期来看，解决我国环境问题的根本途径仍然是调整生产结构，促进产业升级，发展循环经济，实现可持续发展。然而，就目前来看，考虑到我国经济发展阶段和环境保护的实际，环境管制仍是我国环境保护最有利和最有效的政策工具，同时也是促进产业结构升级和生产技术进步的有力保证。由上文通过对我国环境管制法律体系、管制组织机构设置和运行机制以及环境管制政策实施等三个方面的分析，我国的环境管制存在着许多问题仍需进一步完善。

1、完善我国的环境管制法律体系

环境管制政策的实施，会牵涉到多方的利益，而法律是管制的基础和依据，所以完善我国环境管制体系我们要做到立法先行。由上文分析可知，目前我国环境法律体系还存在着一些缺陷，尤其缺少对于地方政府对环境管制进行不正当干预的限制，即缺乏针对管制缺位或者“政府失灵”情况的制度安排。因此，我国应加强环境管制立法，从法律层面调整地方政府的激励机制，从制度上限制其不正当干预行为。为此，我国已相应地颁布了一系列规章制度，用来制约地方政府产生违背公共利益的不正当动机，如《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。然而这并没有克服地方政府对环境管制的不正当干预，仍存在有法不依、执法不严和违法不究的地方保护主义。因此，我们要将环境问责制度纳入法律体系，从法律的高度保障地方各级政府行为符合环境保护的要求。

2、完善环境管制组织机构体系

环境法律体系的完善是重要的，同时还需要相应的管制组织机构来有效执行相关管制政策，具有相对独立地位和统一行政职权的环境管制机构对环境保护事业的发展至关重要。因为管制过程涉及各利益集团的博弈与冲突，意图保持中立地位的管制机构必须被授予巨大而广泛的权力，具备相当的独立性与权威性，才可能实现管制的政策目标（王俊豪，2008）。我国需要加强环境保护行政主管部门的行政执法地位。根据委托—代理理论，代理层级越多，政府偏离公共目标的可能性就越大。在晋升激励和财政分权制度背景下，随着行政机关中自上而下代理层级的不断增多，为制约地方政府的自利行为，我们应当从国务院自上而下层层加强对各级地方政府的垂直监督。同时，从环境保护部至地方各级环境保护行政主管部门，不断加强各级环境主管部门的行政执法地位，从而保证环境主管组织机构的行政执法效力。

3、加强我国环境管制政策建设

我国现行环境管制政策主要是“命令—控制”型以及最常用的排污收费政策。但我国企业污染排放乃至超标排和违法排放的成本过低，再加上我国环境监测和督察设备、人员配置不足，以及地方政府与企业的“合谋”时有发生，现有的环境管制制度不足以对企业的排污行为产生震慑作用，企业排污成本远低于污染控制与治理成本（王俊豪、李云雁，2009）。长期以来，我国对环境污染的处罚力度较轻，即使2008年对《水污染防治法》进行了修订，但该法对环境处罚中的罚款规定对企业的排污行为仍然不具有很强的威慑力。因此，我们要加大环境违法成本，加强对环境污染的惩处力度。同时，完备的环境管制政策是环境污染治理的前提，但更为重要的是政策能够得到有效的执行，这需要从法律层面杜绝一些利益主体对管制政策的不正当干预，并保证管制机构的相对独立性。

[1]蔡昉、都阳、王美艳：经济发展方式转变与节能减排内在动力[J].经济研究，2009（6）.

[2]王曦：当前我国环境法制建设亟需解决的三大问题[J].法学评论，2008（4）.

[3]苏明、傅志华：中国节能减排的财税政策研究[M].中国财政经济出版社，2008.

[4]马小明、赵月炜：环境管制政策的局限性与变革——自愿性环境政策的兴起[J].中国人口·资源与环境，2005（6）.

[5]金碚：资源环境管制与工业竞争力关系的理论研究[J].中国工业经济，2009（3）.

[6]张坤民、温宗国、彭立颖：当代中国的环境政策：形成、特点与评价[J].中国人口·资源与环境，2007（2）.

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[8]王俊豪：中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制[M].商务印书馆，2008.

[9]齐晔：中国环境监管体制研究[M].上海三联书店，2008.

[10]王俊豪、李云雁：民营企业应对环境管制的战略导向与创新行为——基于浙江纺织行业调查的实证分析[J].中国工业经济，2009（9）.