公共预算改革中的人大监督作用

李 凡

（世界与中国研究所，北京 100101）

目前，中国地方政府的公共预算改革已经形成了一个发展势头，也得到了社会公众的关注，公共预算改革正在各地持续发展。在公共预算改革的过程当中，人大在扮演一个重要的角色，从我们对中国地方预算改革过程观察中，可以看出人大的监督作用主要体现在预算制定过程中的监督、预算审议中的监督和预算执行中的监督三个主要方面。

一、预算制定过程中的监督

目前，从已经进行的地方预算改革的案例来看，人大在预算制定过程中的监督，主要的内容是人大依据法律举行相关问题的听证会。预算的制定是政府要做的事情，可以和人大无关。人大的监督应该主要发生在政府在预算制定完之后，送给人大审议的时候，这个时候是人大发挥作用的主要地方。不过在中国的实践中，也出现了人大在预算制定过程中的介入，介入的方式主要是人大举行的听证会，将政府制定过程中的部门预算或者项目预算拿出来进行讨论。

上海市闵行区从2008年开始进行了预算改革，这是一个综合的预算改革，包括在技术上制定一个比较完好的预算报告、推进绩效式预算的方法等，同时也在政府制定预算的过程中进行了人大的听证。2009年12月，在新的预算即将制定完成的时候，闵行区人大常委会针对几个项目的预算，包括教学仪器添置、劳动就业奖励等5个预算项目举行听证。具体办法是闵行区人大常委会确定预算听证的内容，在网上公布预算听证的时间，欢迎有兴趣的市民进行旁听，然后根据在网上登记的结果召集市民旁听，旁听市民可以写出自己在听证会之后的想法。每个项目的听证会都由人大常委会主持，邀请政府财政局的负责人和相关预算项目的政府部门，向到会的公众代表、人大代表以及人大常委会汇报关于该项目预算的内容，包括预算的思路、相关的政策、为什么要制定这样的预算、预算的数量是如何确定的，并对预算的结果进行绩效评估。在做完这些陈述之后，由人大常委会主持，由公众代表和人大代表发言，谈对该预算项目的看法，并可以对预算的有关内容提出自己的批评意见和要求。在这个过程中，人大常委会的成员可以既向政府官员提问，也向邀请来参加听证的公众和人大代表提问，提问结束以后由人大常委会形成自己的意见，并将自己的意见反映给有关政府部门，要求对预算进行修改，其中有的项目被取消，有的项目由政府进行修改。这个结果发挥了人大常委会在预算制定过程的监督作用，是闵行预算改革过程中最为成功的地方。

二、预算审议中的监督

预算的审议是人大对预算进行监督的主要办法。从目前各地的实践经验来看，这种监督可以有不同的方式进行。

——对预算的参与式讨论。温岭的新河镇在进行人大正式审议预算之前，要召开一个民主恳谈会，这个恳谈会由人大主持，召集部分人大代表、镇里的企业家、社会组织的领导人等，分成三个小组，即社会、农业和工业小组，先行讨论政府的预算，然后由人大财经小组的成员在人大会议上宣读讨论的内容，作为人大代表讨论预算的参考意见。

——预算审议中的代表质询。从2005年开始，温岭市新河镇就已经开始了公共预算改革，新河镇的主要做法在2005年是加强了人大代表在审议中的作用。具体做法是政府将预算的全部内容发给人大代表，先行了解预算内容，然后召开预算的质询会议（当地叫民主恳谈会）。在开会时相关政府工作人员坐在主席台上，而人大代表在主席台下就预算中的具体内容向政府官员提出问题，由相关部门的政府官员（副镇长或者镇长）逐一加以回答。这些问题涉及到预算的内容，即为什么要制定这样的预算、资金安排是否符合需要等。2005年政府预算安排中，曾经计划要买三辆汽车，由于人大代表询问此事，对于政府官员的解答人大代表不甚满意，最后政府在已经预订好的购买三辆车的预算计划中减少了一辆，满足了人大代表的要求。

——预算审议中对预算的修改。在新河的预算过程中规定，要求政府在人大代表对预算提出的问题的基础上召集党委、政府和人大的联席会议，根据人大代表的意见提出对于预算的修改方案，再送回人大代表进行审议，然后表决。从2006年开始，在新河镇的预算过程中增加了一条规定，即5名以上人大代表联名可以对政府已经修改了的预算的一些具体内容仍然不满意的话，可以提出预算修正案。这个修正案如果符合有关规定的话，人大代表可以就这个预算修正案进行表决。如果表决获得通过，则成为预算的正式内容。这个办法加大了人大对预算过程的监督力度，使得政府在预算制定的整个过程当中必须要认真听取人大代表的意见，并在实际的政策制定中，认真考虑人大代表的需要。

——预算审议过程中不同意见的辩论。从2008年开始，为了加大对预算审议的力度，新河镇的预算审议过程增加了提出预算修正案的领衔人要在人大全体会议上公开陈述自己的意见，讲明为什么要提出这样的预算修正议案，然后由其他代表发表他们对于这个预算修正议案的赞成或者反对的意见。在这样的人大代表的辩论之后，再进行投票。这样的做法也是加大对预算审议过程监督的一种办法。

三、预算执行中的监督

各地公共预算改革的经验来看，一般都强调政府制定预算过程中人大的监督和人大审议预算中人大代表的作用，但是相对来讲，对于预算执行中如何实行人大监督，则相对弱化一些。这是因为人大代表多数为兼职人员，在预算执行的过程中，如果政府不主动召集有关的会议或者进行人大代表监督活动的话，则人大代表往往不知道从何入手对预算的执行进行监督。在新河预算改革过程中，为了实行对预算执行中的监督，建立了一些制度：第一，成立了专门的人大财经小组，负责对预算执行过程加以监督，并且明文规定，当预算变动的情况达到一定额度的时候，则政府要将变动的预算交给人大会议进行讨论；第二，政府在预算执行的过程当中，在年中的时候，要召开一次人大会议，由人大代表视察预算项目的执行情况，例如如果修路，那人大代表要到修路现场进行视察，在视察的结果之上，再对年中预算的执行情况提出意见由政府官员进行解答，在有的情况下，还要对预算的变更进行讨论，然后加以批准通过。这样就将一个比较虚化的人大对于预算执行中的监督落实到一个可以实际操作的步骤上，使得人大对于预算执行的监督不再过于虚化。

四、人大对公共预算改革监督的重点和方向

根据各地预算改革情况来看，人大监督仍然存在着许多的问题，大部分是制度上的问题，需要我们切实加以解决。

一是人大代表的非职业性问题。由于我们的基层人大代表都是兼职的人来担任，还没有实行专职的人大代表制度。就乡镇来讲，只有人大主席是专职的（有的地方副主席也是专职的），而且往往连专职的工作人员都没有，所以在具体的预算监督问题上，人大代表处于一种弱势，而实际上缺乏一种制度化的保障。对于预算的监督有法律上的规定，但是缺少制度化的措施让人大代表对于预算的监督加以落实。

二是人大预算审议中走过场的问题。目前人大预算审议中的主要问题是时间短、政府预算细化程度不够，这两个内容加在一起往往使得预算的审议变成走过场。从基层县乡两级的预算编制的程度来看，县乡两级人大代表是可以了解本级预算的情况的，例如为什么要制定这样的预算、这些钱使用了会有什么结果，由于这些和他们的生活紧密联系在一起，他们掌握这些内容的实际能力是有的，但由于预算时间安排不够和预算内容不够细化，人大代表对于审议这样的预算没有多少兴趣，往往敷衍了事。

三是政府的决算审计问题。目前在乡镇一级的预算过程中，由于决算的时间问题，造成人大代表在决定下一年度预算的时候，还没有拿到上一年度的决算，这样就只能审议预算，而不能审议决算，而决算在政府的财政过程中是更为重要的一环。在温岭的试验中，我们看到由于每年年初乡镇政府开会讨论预算安排的时候，只能讨论下一年度的预算，而不能讨论上一年度的决算，原因之一是当地的审计部门由于先要审议县一级各个部门的预算，而没有能力同时审计乡镇一级的决算，这个决算要到下半年才可以审计出来。所以各个乡镇在没有上一年决算的情况之下而讨论下一年度的预算，由于不真正了解上一年预算的执行情况，就使得人大代表对于下一年预算制定和执行的监督力度减少了许多。

人大监督问题比较复杂，有些在近期内还难于改变。但人大进一步强化其对公共预算的监督是未来必然的选择，而最基本的路径也就在于上述问题的解决。