政策性住房银行建立的构想

胡静

(哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨 150028)

［银行保险］

政策性住房银行建立的构想

胡静

(哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨 150028)

政策性住房金融是一国住房金融的重要组成部分，是实现“居者有其屋”，维护社会稳定的有效调控手段。实行住房公积金制度是我国住房制度改革的一项重要举措。但是近年来，住房公积金制度在保障性、互助性、公平性等方面受到了质疑，表现为住房公积金受益面窄、资金使用率不高、对中低收入缴存者支持力度不够等。可建立政策性住房银行来解决这些问题。

住房公积金;政策性住房银行;住房制度

“居者有其屋”是人类最基本的要求，也是一个国家和居民经济及生活水平最基本的反映。许多国家和政府顺应这种需求，履行其相应的职责，采取了各种住房融资措施来提高居民住房的供给与消费，因此各种住房金融应运而生。由政府出手干预市场，为中低收入人群提供住房融资，以改变住房市场无序和不公平的局面。形成国家主导金融，再由金融主导市场的良性发展。政府对住房市场进行干预，才能实现宏观调控的公平与效率兼顾的目标，实现社会的公平与正义。

一、我国以住房公积金为主的政策性住房金融现状

根据《住房公积金管理条例》规定，我国住房公积金制度实行“住房公积金管理委员会决策、管理中心运作、受托银行专户、财政监督”的管理原则，实行属地化的管理体制。目前全国在343个设区市设立直属城市人民政府的住房公积金管理中心，绝大多数都实现了分部、分中心与本部之间的统一决策、统一管理、统一制度、统一核算。住房公积金缴存职工人数逐年增多，截至2010年6月末，实缴职工8028.4万人，比2002年增长了32.8%，缴存覆盖率(期末实缴职工人数/在岗职工人数)为69.7%。资金归集方面，住房公积金归集规模逐年增大，截至2010年6月末，缴存总额2.90万亿元，是2002年的7.1倍;缴存余额1.61万亿元，是2002年的5.6倍。资金使用方面，住房公积金个人贷款和提取规模逐年上升，受益家庭逐年增加，截至2010年6月末，累计发放个人住房贷款1247.88万笔，是2002年的21.6倍;个人贷款总额1.67万亿元，是2002年的10.5倍;个人贷款余额9872亿元，是2002年的8.7倍;累计提取总额1.29万亿元，是2002年的10.8倍。

二、我国现行住房公积金运作模式的缺陷

(一)公积金管理中心分散，资金分散，难以形成合力

《住房公积金管理条例》规定省、自治区、直辖市，以及设区的市(地、州、盟)应当按照精简、高效的原则设立住房公积金管理中心，在各自的住房公积金管理委员会的决策下进行住房公积金的运营。全国各地的住房公积金管理中心数百个，东部发达地区公积金供给不足，而在中西部地区的很多地方却为大量的公积金沉淀发愁。而且各个地方公积金管理中心的运营能力良莠不齐，公积金的运营缺乏效益。

(二)住房公积金监管困难，公积金被挪用现象时有发生

据统计，有公开报道的住房公积金挪用案件截至2008年为18起，涉及金额10.8亿元。从体制上看，各地的公积金管理委员会流于形式，没有真正履行好自己的职责，财政监管也存在漏洞，公积金管理中心“一手把持”资金是出现问题的根本。即使建立了一整套规范的监督体系，也由于各地在落实上的问题，而出现公积金失控的问题。

(三)住房公积金没有很好地解决保值增值问题

住房公积金作为职工个人所有的专项储蓄，累积的公积金是需要计算利息的。现在大量沉淀的公积金在没有一个好的“出口”情况下，保值增值是重要的解决办法。由于人口老龄化的压力，公积金贷款风险等因素，都需要公积金的保值增值。但是，现行的公积金体系下，各公积金管理中心为了规避风险，把绝大部分沉淀资金存入银行或者购买债券，这样保值增值的效率不高。至于实体投资、金融投资等方式，由于公积金管理中心非营利的性质，往往很难实现。构建国家公积金银行的条件已经成熟，建立国家政策性住房银行可以从根本上解决上述问题。

三、建立政策性住房银行的必要性与可行性

(一)建立政策性住房银行的必要性

与其他国家一样，我国除了以住房公积金为标志的政策性住房金融外，也有市场化发达的商业性住房金融。商业性住房金融主要由商业银行等赢利性机构承担，实行商业化和市场化运作的结果，同样造成了普通居民得不到贷款支持。同时，我国的住房公积金制度由于存在许多问题，没有承担好政策性住房金融的使命，所以借鉴其他国家的经验，建立政策性住房银行已成为当务之急。

1.基于资金运营效率的分析。建立政策性住房银行既能集中住房资金，又能保证住房资金的有效使用。国家有关文件曾规定，房改金融业务要委托专业银行来办理，但具体由哪一家银行来承办则没有明确分工。结果，银行总动员，各家银行展开无序竞争，既耗费了大量人力、物力，又使单位无所适应，住房基金没有真正建立起来，已归集的房改资金不能集中统一。而建立政策性住房银行，一方面可以把有限的住房资金集中起来，形成合力;另一方面，可通过储蓄吸收存款，为住房信贷提供资金保证。同时，住房金融属于政策性金融，它主要着眼于社会效益。目前，住房信贷主要委托中国建设银行办理。中国建设银行既承担着政策性贷款，又承担着商业性贷款，这种双重职能使其很难处理好两者的关系。由于趋利性，中国建设银行往往把资金投向周期短、回收快、利率高的项目，而不愿投向周期长、效益低、风险大的住房信贷上，结果住房信贷资金被挪用。而建立政策性住房银行，则能保证专款专用。同时建立了全国性网络，又能调剂资金余缺，提高资金的利用率。

2.基于政府职能转变的分析。建立政策性住房银行是现代市场经济运行的一般理论在住房经济领域的具体体现。市场是资源优化配置的基础和主要手段，但由于信息的不完备性、经济行为结果的外部性、经济人的有限性和自然垄断等因素的存在，使自由市场机制不能保证资源最优配置和资源配置效率及其改进的实现。因此，如果放任自由市场机制的资源配置，忽视经济运行的调节作用，必将给社会带来一定的问题。对此国家应出面进行宏观干预，以清除“市场失灵”现象，而政策性金融手段就是政府用以调节经济运行的重要方式之一。把这一理论运用到住房经济领域，要认识到住房商品化、交换市场化、使用货币化、资金良性循环化的必然性，住房作为商品，它同其他产品一样具有价值和使用价值，住房价格应体现住房的价值，住房的分配、消费应纳入商品交换轨道，这样才有利于住房的生产和再生产。同时，住房又具有福利性，是居民生活中不可替代的消费品，因而住房的分配、消费又具有社会意义。因此，住房的生产、分配和消费就不能完全听任市场机制的摆布，必须由政府干预，纠正市场机制的偏差，实现“居者有其屋”的社会政策目标。建立政策性住房银行就是政府在尊重市场运行原则的基础上，干预住房运行，实现住房目标的必要手段。

3.基于客户权利的分析。第一，只有建立政策性住房银行，才能克服住房金融商业性运作带来的不公平局面。因为政策性住房银行由政府组建、由政府提供资本金，并按照政府的政策意图开展活动，其建立的目的就是解决市场失灵、实现公平正义目标。第二，只有建立政策性住房银行，才能为我国城市化发展开辟道路。我国由于人口数量多，城市中的许多低收入家庭没有住房或住房条件比较差，随着城市化的发展，又出现许多农民工无房户。只有国家组建政策性住房银行，才能解决这些问题。

(二)建立政策性住房银行的可行性

1.巨额的资金支持。一是在住房制度改革过程中出售公有住房回收的资金。如今主要由各地的住房资金管理中心分散管理，按规定只有为职工修缮房屋等少量用途。这样一笔数量巨大的闲置资金，应纳入我国政策性住房银行的资金库中，充分发挥其效用。二是住房公积金。我国的住房公积金数额也很大，这笔资金同样是以事业单位的形式管理，造成大量资金闲置，没有发挥资金的金融效应，也应纳入我国政策性住房银行的资金库中，充分发挥其效用。

2.借鉴国外住房银行的成功经验

(1)德国住房储蓄银行。德国住房储蓄银行是依据政府特定法律设定的，专门从事住房抵押信贷服务的金融机构。它享受国家对住房储蓄的优惠和储蓄奖励，同时保持独立的金融企业法人地位。由于其为政府成立的国营银行，债务由政府承担，信贷安全性高，使该行吸收了全国一半以上的居民储蓄，并由此提供浮动利率的商业抵押贷款，在德国抵押贷款市场上占据了重要的地位。

为吸收更多资金进入住房融资体系，德国政府对储蓄银行采取多种优惠和奖励措施:减免税和退税优惠，依据收入不同给予不同的储蓄奖励、向低收入者倾斜，住房储蓄银行通过奖励后计算的存款利率高于贷款利率，贷款利率低于资本市场利率，存贷利率差基本保持2%不变，贷款实行固定利率。以上措施保证了对资金的吸引力，保证了资金市场的稳定，储户不存在因利率变化增加还款的压力，银行因固定利差获得稳定收益。德国储蓄银行通过配贷制来规避风险。配贷即存款人把钱先按照合同的规定存入住房储蓄银行，当存入时间和数额以及对个人的评分达到一定要求时，就可以从银行贷出相应的款项用于购房。存款时间一般为7年，贷款时间一般是6～12年，存入数额达到合同额的50%时可以贷款，这样的制度设计不仅保证资金充裕，更有效地规避了贷款风险。

德国住房储蓄银行实践提供了以下借鉴:住房金融机构要做到高效安全，必须向法人性质的金融机构转变;国家必须采取措施，保证住房融资的充裕，并提高贷款额度，满足贷款人需要;资金来源与资金使用相连接，规避贷款风险。

(2)泰国住房银行。泰国住房银行成立于1952年，隶属于国家财政部，是政策性金融机构，不以赢利为目的。成立初期以长期融资向住房购买者提供帮助，由于泰国没有像发达国家那样易于获得的国内长期资金来源，从国外借款又受到国家外汇平衡限制，在提供抵押贷款方面碰到了许多困难。1984年，泰国住房银行董事会摆脱传统惯例，着手实施存款利率高于商业银行统一利率的储蓄存款方式筹措资金，以低于商业银行贷款利率方式向住房购买者提供住房抵押贷款。泰国住房银行仅在大曼谷地区设立几间办事处，资金管理费用大大低于商业银行。由于资金充足，间接费用低，不以赢利为目的，住房银行在没有任何政府补贴的情况下，降低贷款利率，提高抵押贷款的竞争力，促进住房产业发展，并迫使商业银行和其他金融机构改进管理工作，向自己现有客户提供更好的抵押贷款条件，以防止这些客户转向政府住房银行。从那以后，拥有庞大分支机构网的商业银行一直在它们之间以及与住房银行进行激烈的竞争，向住房购买者提供越来越优惠的住房融资，因而极大促进了泰国房地产业发展，当高收入者的住房市场饱和时，住房开发商便转变了方向，建设越来越便宜的住房，由于价格合理的长期抵押贷款资金易于获得，住房供应猛增，并且一直保持了这一发展势头。

泰国住房银行住房金融管理实践证明:政策性住房金融机构完全可以用市场手段动员国内储蓄筹措资金，来支持政策性住房金融业务;住房银行可以自行调整利率，用高利率吸引资金，用低利率发放贷款，需要放松金融管制措施和摒弃对改革新生事物的偏见;较低收入者从公开竞争的金融市场中得到的利益，要大大高于住房补贴。

3.潜在的市场需求。要使更多的中低收入家庭拥有私有住房，这既要投入资金建造住房，而且还要让有住房需求的人群有能力购买已建造好的住房。成立政策性住房银行不仅仅是现实需要，也是经济发展的必然规律。从我国城镇居民收入现状来看，想购买住房是有一定困难的。这就需要一家专门金融机构来归集各类住房资金(其中也包括住房公积金和售房资金)，融通社会其他方面资金，发放个人购房抵押贷款。从当前情况来看，由于各家商业银行代理住房公积金经营业务，售房款也分散在各家商业银行储存，商业银行有自己的日常业务，顾及不上住房金融业务。另外，这项业务，长贷短存，利差又小，有风险又亏本，商业银行办理缺乏积极性。所以，由商业银行代理住房金融业务只是权宜之计，成立住房银行来为住房金融业务服务是市场需求，也是长久之策。

四、建立政策性住房银行的具体设想

(一)政策性住房银行的定位

政策性住房银行是以住房公积金为主要资金来源的国家政策性银行，以国家政策为指导，行使国家公积金法赋予的行政职能，在特定的业务范围内，直接或间接地从事政策性融资活动的专业金融机构。其职能是充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观管理的政策工具。因此，政策性住房银行是计划与市场在住房领域中的结合与统一，政策性住房银行的经营与管理必须一只眼盯着“政府”，另一只眼盯着“市场”，利用政府职能克服市场的不足，利用市场职能实现政府的意图。其“政策性”表明:政策性住房银行实质上是政府的金融机构，其经营目的更多地倾向于国家意志，根据国家政策确定明确的支持对象和范围。“银行”的特点则表明:政策性住房银行经营的主要是资金信贷业务，以信用为基础，不是无偿拨付和配给。因此，政策性住房银行的运行兼有财政和金融双重性质。

(二)政策性住房银行的资金来源

为了使政策性住房银行能够顺利开展业务，政府应注入充足的资本金。资金来源首先是财政拨款。在每个财政年度都应根据政策性住房银行经营的具体情况，注入一定量的资本金，这些财政拨款应列入每年的国民经济和社会发展规划。除财政拨款外，目前我国政策性住房银行还可有以下资金来源:一是住房公积金。我国的住房公积金数额也很大，这笔资金同样是以事业单位的形式管理，造成大量资金闲置，没有发挥资金的金融效应，也应纳入我国政策性住房银行的资金库中，充分发挥其效用。二是吸收储蓄。吸收储蓄不仅将闲散小额资金集中起来用于住房信贷，更重要的是将其他消费资金转换为住房建设基金。三是银行融资。一方面是发行金融债券。尽管我国金融市场尚不发达，但这仍是一个不可忽视的筹资渠道。四是从其他金融机构借入资金。住房政策性金融机构可从中国人民银行、契约储蓄机构等(养老基金、人寿保险公司、就业保障基金)拆入资金。

(三)政策性住房银行的资金运用

资金运用要从国家设立政策性住房银行的目标出发，贯彻社会效益原则。(1)住房贷款为主。包括新购住房贷款、新建住房贷款、旧房改造贷款。重点支持购房者，提高自有住房率。要限定购置住房为自用的目的，但要从贷款期限、利率及其他方面实行优惠政策。(2)其他相关贷款。主要是指与住房建设相关的土地开发、城市建设以及国家建设项目贷款。这些贷款能促进住房建设的迅速发展。(3)以多种方式贯彻实施政府的住宅政策。如出租公房、发行债券筹资建房、贴现和担保等。

综上所述，建立政策性住房银行是必要之举，特别是由于目前投资过热、商品房大量闲置，普通居民却对越来越高的房价望而兴叹，又面临通货膨胀的风险的情况下，建立政策性住房银行，资助中低收入家庭尽快实现“居者有其屋”，是十分必要和迫切的。

［1］丛诚．中国住房和公积金制度发展大纲［M］．上海:上海辞书出版社，2008.

［2］王冰．住宅社会政策浅论［J］．武汉大学学报，1995(1)．

［3］邹德财．对建立住房政策性金融机构的构想［J］．中国房地产金融，2000(6)．

The policy housing finance is themain componentofhousing finance in a country，so it is an effective adjustivemethod to carry out“every one have his house”and keep up social stability．For Chinese housing fund reform，it is a crucialmeasure to carry out housing accumulation fund system．However，in recent years housing accumulation fund system is criticized on its shortages ofmutualness，security and equity－exhibiting on the narrow benefit of housing fund，low fund efficiency，inadequate aids on low－wage and middle－income payers and so on．The establishment of policy housing bank can solve these problems．

housing accumulation fund;policy housing bank，housing system

F832

B

1002－2880(2010)12－0127－03

胡静(1984－)，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨商业大学金融学院2008级金融学硕士研究生，研究方向:投融资分析与理财。

(责任编辑:刘润婉)