农村药品“两网”体系建设探究——以湖南省娄底市为例

○戴志华

（湖南农业大学经济学院 湖南 长沙 410128）

农村药品“两网”体系建设探究
——以湖南省娄底市为例

○戴志华

（湖南农业大学经济学院 湖南 长沙 410128）

本文就娄底市农村药品流通网与监督网（简称为“两网”）体系建设的情况进行调查分析，试图探索出具有普遍指导意义的规律，以更好地推进农村平价药品供应体系建设。经研究表明，农村药品“两网”建设发展态势良好，这种平价药品供应模式深受农民群众欢迎，但在发展进程中，还面临着监管体系、部门协调及人才支撑等诸多方面的障碍。在此基础上，本文又就如何扫清障碍、加速与完善农村药品“两网”建设提出了相应的对策。

农村药品 两网 建设

在农村药品“两网”（流通网、监督网）建设之前，农村药品市场普遍存在五大突出问题：药品供应渠道混乱，无证经营药品情况较为严重，游医药贩屡禁不止；过期和无效药品使用现象严重；药品价格普遍偏高；药品结构不合理，缺少物美价廉的普通药，价格高昂的新特药过多；人药兽药混售。由此，2003年初，国家食品药品监督管理局选择北京市、江西省、陕西省、成都市作为试点，开展了农村药品“两网”建设，即加强农村药品监督网络建设、促进农村药品供应网络建设。在试点的基础上，国家食品药品监督管理局提出2004年内在全国省、市、县100%开展农村“两网”建设，严厉打击假药劣药，初步解决农村买药难、买药贵等问题，以保证农民的用药需要和用药安全。这被誉为农村医疗领域内与农村新型合作医疗制度并重的两大惠民举措。

一、娄底市农村药品“两网”建设的主要内容与操作模式

“两网”建设的总原则是“政府引导、企业参与、市场运作、监管推动”，但在具体操作中，各地做法有所区别。娄底市在推进“两网”建设中，一是坚持突出“一个重点”，即突出抓好食品安全监管网络与农村药品“两网”的并网工作，实现监管资源有效整合。二是做好“两个结合”，即充分利用现有农村医药卫生资源，与“新农合”结合，推进“两网”建设进程；将“两网”建设与诚信体系建设有效地结合起来，引导企业落实质量安全第一责任人的责任。三是落实“三个加强”，即加强终端监管，扎实推进“规范药房”建设；加强协管员和信息员指导培训，真正发挥群众监督作用；加强“两网”建设的宣传工作，营造良好舆论氛围。四是处理好“四个关系”，即处理好部门主导和地方领导的关系，争取把农村“两网”建设纳入到政府经济和社会发展目标责任体系；处理好药监部门主力军作用和部门协调配合的关系，调动各部门参与农村药品“两网”建设的积极性；处理好发展与规范的关系，建立健全相关制度，建立长效监管机制；处理好政府引导和市场调节的关系，遵循市场经济规律，既考虑农民的现实购买力，同时兼顾企业利益。五是实现“五个转变”，即积极引导“两网”建设由重规模向重实效转变；由数量扩张型向质量效益型转变；由体系建设型向功能建设型转变；由功能单一型向能效多元型转变；由部门推进型向政府主导型转变，从而确保农村药品“两网”建设建得起、管得住、用得上、能发展。

二、娄底市农村药品“两网”建设的发展态势及成效

2004年以来，娄底市各级政府和药监等部门扎实推进农村药品“两网”建设工作，取得了明显成效。其下辖的五县市区中，涟源、冷水江两市分别于2006年和2007年创建农村全省药品“两网”建设合格市和示范市达标。双峰县已经被省人民政府确定为2008年“两网”建设示范县创建单位。新化县、娄星区在部分乡镇开展试点工作。当前全市的农村药品监管工作呈现出网络逐步健全、监督力度不断加大、药品供应逐步规范、药品质量明显提高的良好态势。“两网”建设为解决农村医药市场混乱状况、规范和整顿药品市场秩序、解决农民用药问题发挥了十分积极的作用。

1、充分发挥政府主导作用，注重与服务群体的沟通。一是加强组织领导，落实工作责任。为确保两网建设的稳步推进，涟源、冷水江、双峰等地在县乡两级相继成立了“两网”建设领导小组，召开专题工作会议，出台了《“两网”建设实施方案》、《“两网”建设目标考核实施细则》等相关文件，明确了部门工作职责和工作要求，基本形成了“各级政府负责、药监部门组织、相关部门配合、涉药单位参与”的工作机制。二是加大财政投入，支持工作开展。2004年以来，娄底市各级政府不断加大了对“两网”建设的经费投入，截至2009年，市本级和各县市在财政预算中共安排了两网建设专项经费60万元，部分乡镇在确保“两网”建设宣传、会议召开、日常工作开展等方面经费的同时，还为辖区内医疗机构“规范化药房”建设划拨了专项资金，有力地支持了两网建设工作的开展。三是加强宣传，提高思想共识。为了营造良好的工作氛围，各达标和创建县市加大了宣传力度，运用多种形式宣传“两网”建设的政策、目的和意义。通过宣传，广大农民安全用药、科学用药意识和识假能力大大提高，人民群众关注支持“两网”建设、重视药品安全的氛围基本形成。

2、坚持专群结合、上下结合，努力加强监管体系建设。一是充实监管队伍。几年来，各县市药监分局进一步建立健全了执法监督员分片包干制度，乡镇成立药品监督委员会，从人大代表、政协委员、乡村干部和涉药单位中聘任药品协管员；村一级聘请行政村干部作为信息员，建立了以药品监督管理部门为主，农村药品协管员、信息员为辅的农村药品县、乡、村三级监管网络。同时，推行假劣药械举报查实有奖制度，鼓励社会各界和人民群众开展义务监督，建立和完善农村药品监管网络的纵向协管和横向联动机制。二是强化协管员、信息员队伍管理。通过与“两员”签订聘请协议，明确权利与义务，颁发“两员”聘用证书，建立“两员”工作档案，给予其一定的报酬或奖励等措施，定期组织培训，进一步规范“两员”队伍的管理，充分发挥其作用。三是明确监管责任。根据职责分工，县级药监机构主要根据当地药品市场现状制定工作目标，确定工作重点，对镇、村两极药品协管员、信息员进行培训，对制售假劣药品行为进行查处。镇药品“两网”领导小组应协助县级药监机构查处制售假劣药品行为，指导村级网工作；应深入药品经营、使用单位了解药品质量动态，宣传药品管理法律、法规，及时做好药品信息上报工作。目前，娄底市从社会聘请药品协管员108名、药品信息员2854名，实现了100%的乡镇和85%的行政村监督网络覆盖到位。

3、严把药品源头管理关，完善平价药品供应网络。近几年来，娄底市通过相关政策的引导，充分发挥市场竞争机制作用，全面加强药品供应网络建设。一是鼓励本地药品批发和药品零售连锁企业拓展农村市场，实行药品直接配送制。二是支持发展以乡镇卫生院为平台的村级药品代购模式，对偏远、交通不便的地区，委托乡镇卫生院对辖区村卫生室和个体诊所用药实行代购。三是鼓励在农村地区因地制宜开设药店。四是充分利用基层医疗机构分布广泛的优势，对其进行改造和规范，大力推行“规范化药房建设”，督促医疗单位改善药房条件，规范药房管理，保证药品质量。至2009年4月，娄底市已通过规范化药房验收的农村医疗机构817家，冷水江、涟源两地乡村医疗卫生机构规范化药房达到100%。娄底市现有农村药店501家、农村医疗机构3099家、参与农村药品配送的批发企业16家，由区域药品配送、乡村标准药店、委托代送和医疗机构规范药房等四类构成的药品供应网初步建立，基本实现了“药品进乡达到100%，进村达到85%”的目标。

4、先进地区“两网”运行规范有效，基本实现用药安全、城乡同价的目标。通过加强农村药品“两网”建设，不断加大农村药品整治力度，在一定程度上净化了农村药品市场，假劣药品案件明显减少，药品质量明显提高。通过供应网络的建设，药品配送逐步完善，中间环节逐步减少，极大地方便了农民群众用药。据统计，自“两网”建设开展以来，娄底市农村药品终端供应价格普遍有所下降，一般降幅在10%～20%左右，有的品种下降了50%以上；药品质量也有明显提升，药品同品种考核合格率达到98.5%，比“两网”建设工作开展前提升了15%。创建示范县的冷水江、涟源基本实现了城乡同质同价，其他县市区农村药品质量稳步提升，药品价格明显下降，较好地实现了“减少流通环节、保证药品质量、降低药品价格、方便农民购药”的目标。

三、娄底市“两网”建设中存在的主要问题与困难

1、工作进展整体不够平衡，还存在覆盖上的“白区”。一是有些地方领导对“两网”建设未能引起足够重视，组织领导不够得力，行动相对比较迟缓；部分地区农民群众对“两网”建设理解不够，参与的积极性和热情不高，县市之间工作进度差距很大，整体建设任务仍十分艰巨。二是监管网络已经建立的地区面临受经济条件、人员结构、队伍素质、制度机制等因素的制约而无法进一步提高运行效果的问题。三是供应网络还不够完善。受地域、交通、人口及环境的制约，农村药品经营的利益空间较小，同时缺乏必要的激励机制和政策倾斜，药品经营企业开拓农村药品市场的积极性不高，药品零售连锁和配送范围在乡村难以有效延伸，致使供应网点分布不合理；有的地方药品配送渠道单一，偏远地区无法实现“村村有药柜”的目标；部分农村药品经营网点管理水平、药品质量和城市相比仍有差距，农民群众用药难、用药贵的问题仍未得到根本解决。

2、药品监管体制亟需完善，网络的脆弱性较强。近几年来，随着农村药品“两网”建设工作的深入开展，三级监督网络已经初步建立，但现行的监督体制仍然存在着机构设置脱节、监管幅度过大等问题，无法保证监督网络的稳定，制约了监督工作的有效开展。除双峰、涟源等县市已初步建立乡镇监管站以外，大部分乡镇一级没有设立专职的药品监督机构，致使大量的监管工作由县市监督部门具体承担，点多、面广、人员少，难免造成监督真空。不能有效强化乡镇政府的药品安全责任，也无法对兼职协管员、信息员进行及时指导和有效管理，已经成为制约“两网”工作深入开展的“瓶颈”。同时兼职协管员受专业水平、执法资质等因素的限制，不可能及时、合法、有效开展执法活动，导致监督网络只能处于相对松散型和被动型的管理阶段，无法真正形成专业队伍与协管队伍相结合、日常监督与专项检查相结合、行政监督与技术监督相结合的监管机制，监管网络运行效果大打折扣。

3、部门协调配合有待加强，“两网”与“新农合”结合松散。

农村药品“两网”建设是一项长期的系统工程，涉及到多个部门的工作。从调查的情况来看，部门之间配合协调不畅的现象在一定范围内存在，工商、卫生、物价、技术监督、药品监督等部门之间没有建立有序的协作机制，工作配合没有做到制度化和经常化，没有形成齐抓共管的合力。监督资源整合不够，“两网”建设与农村卫生工作，特别是与新型农村合作医疗试点工作结合还不够，部分存在脱节的问题，从一定程度上影响了“两网”建设的推进和效能的发挥。

4、基础工作存在薄弱环节，离全面发挥作用尚有差距。一是药品“两网”建设的目标体系、责任体系和考核体系没有真正建立，“两网”建设的进一步深入开展缺乏强有力的制度支撑。二是经费难以有效保障。虽然各级政府每年安排了一定的经费用于“两网”建设，但离工作正常开展的需要差距甚远。三是队伍难以稳定。特别是农村药品协管员、信息员均为兼职，没有强制性的制度约束，没有固定的报酬和待遇，工作积极性难以调动，有时甚至“形同虚设”，发挥不了应有的作用。三是“两网”建设长效运行机制尚未健全，整体运行效率偏低，与“建得起、立得住、运行好”的目标仍有相当差距。四是协管队伍整体素质不高，缺乏必要的专业知识。五是部分乡镇卫生院和村级卫生室的软件和硬件太差，基础工作比较薄弱，质量意识不强等问题比较突出，药品代购的规范工作还面临不少亟需解决的问题。

四、关于完善娄底市农村药品“两网“建设的构想

1、强化工作责任，加快工作体系建设。各级人民政府要进一步加强对农村药品“两网”建设工作的领导，强化“药品安全地方政府负总责”的意识，真正把部门责任提升为政府责任。要统一规划部署，切实将“两网”建设工作纳入到当地社会发展的总体规划体系中，纳入到为民办实事的年度目标考核内容中。要制定和完善切实可行的政策措施，建议出台区域性的《关于加强农村药品“两网”建设的指导意见》，进一步明确指导思想、工作目标、具体要求和部门责任。要着重从制度层面加强部门配合，建立健全“两网”建设联席会议制度，完善组织构架，健全工作机制，形成工作合力。

2、整合监督资源，加强监管体制建设。一是要切实加强乡镇药品监管站的建设，建议在不增加人员编制的情况下，采取与乡镇新型农村医疗合管站合署办公的形式，从乡镇现有人员中选调有一定专业技术的同志专职从事药品监督工作，切实做到机构、人员、职责和办公地点四到位。二是要把“两网”建设融入到新型农村合作医疗工作的建设中，积极探索药品“两网”建设与新型农村合作医疗制度对接的有效形式，将农村药店纳入新型农村合作医疗体制，将符合条件的农村药店纳入“新农合”的报销范围，努力实现农村药品监管和新型农村合作医疗试点工作的互动，使两者相辅相承、互促互进。三是要广泛借助农村卫生、计划生育、社会治安等网络资源，充实和加强农村药品监管网络，努力实现信息互通、资源共享，既便于发挥作用，又能降低建设成本，更好地符合山区农村实际。

3、夯实工作基础，提高基层监管水平。一是要积极探索“两网”建设的长效运行机制，克服重建轻管的倾向，不断建立和完善各项管理制度，落实责任追究制。要加大对监督员、协管员、信息员的培训力度，提高监督网人员的整体素质，适时调整和充实协管队伍，使“两网”建得起、立得住、运行好。二是要进一步明确“三员”的职责，规范对“三员”的管理，做到聘用有证书、上岗有培训、岗位有职责、工作有联系、活动有经费、反馈有记录和处理、年度有考核和奖惩，充分发挥其作用。三是要加快药品的技术监督体系建设，为有效打击假冒伪劣药品提供技术支撑。四是要严格规范管理。督促乡村医疗机构和药品零售网点依法执行药品进货检查验收和药品保管制度，建立并严格执行各项药品经营质量管理制度，健全各项记录、档案，完善硬件设施，改善药品存储条件，加强对储存药品的养护，确保农村药品供应质量。

4、加大宣传力度，优化“两网”建设环境。要充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体宣传“两网”建设，提高农村地区对“两网”建设的认知度，采取多种形式使农民了解“两网”建设、药品监管政策法规及安全用药常识，大力营造社会广泛支持、群众多方参与的社会氛围。要充分发挥药品监督员、协管员、信息员的作用，把宣传“两网”建设、提高农村安全用药和自我保护意识作为其开展工作的一项重要内容，牢固树立“宣传也是监管”的理念，使农民自觉地参与药品监督，对发现的假劣药品及时举报，逐步形成全民参与监管的新局面。

5、加大财政投入，健全“两网”建设保障机制。要确保县、乡、村三级药品监管网络的正常运转，稳定监管队伍，必须有稳定可靠的经费保障。各级政府要将“两网”建设专项经费纳入财政预算并按一定的标准逐年增长。要通过调整支出结构，整合专项资金，每年从卫生专项经费中安排一定的资金专项用于农村卫生院和村卫生室“规范化药房”建设，进一步巩固“两网”建设成果。

五、结语

农村药品“两网”建设是农村公共产品建设的重要内容，是农村低成本、优质量医疗体系建设的有力支撑点，政府理应承担起主要责任。我们期待政府能有效整合部门资源、积极引导社会医药企业、努力创新管理体制，不断推进“两网”建设，不断提高“两网”运行质量，让广大农民能在家门口享受到安全、有效、低廉的药品供应服务。

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（责任编辑：张琼芳）

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