多中心治理理论的起源、发展与演变

王志刚

（东南大学 人文学院，南京 211189）

“多中心性”认识最早来自经济领域，通过比较集中指挥的计划经济和自由竞争的市场经济，演绎出多中心任务，进而提出在政治、社会、文化领域也存在着多中心性。现代治理是在全球化过程中形成的新的公共管理机制理论。多中心与治理共同特征是分权和自治。前者自治凸显为一种竞争性，后者自治强调合作性。当两种理论结合时，多中心治理便形成了包含了多个中心主体的竞争与合作的新公共管理范式。

一、多中心理论的起源

迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中首先提出“多中心”话语，他从人类科技发展的历史和市场经济优于高度集中计划经济的分析中逐步理出自由智识的逻辑，总结出自发秩序和“集中指导”秩序两种对自由安排的方式。他认为前者才是真正意义上的自由。在对自发秩序的进一步说明中，他看到商品经济活动中利润对人的激励作用，从而洞察到了“多中心性”选择的存在。博兰尼认为，自由社会的特征是公共自由的范围——由此个人主义可以实现其社会功能——而不是社会上无效的个人自由之程度。反之，极权主义并不欲毁灭私人自由，而是拒绝所有对公共自由正当的辩护。在极权主义观念当中，独立的个人行动绝不会履行社会职能，而只能满足私人欲望；所有公共责任悉由国家承担。［1］142在遵守统一法律的前提下，人与人之间凭着自己的主动性相互作用，此时我们得到了社会当中的自发秩序体系。人与人之间的活动依靠着个人主动性而相互配合，这种配合证明了公共立场上的自由正当性。个人主动性的集聚会导致自发秩序的建立。通过自发秩序活动的人们在解决管理问题时，不能通过共同性团体即统一集中指挥来完成。因为自发秩序中形成的工作任务是多中心任务，而“多中心的任务，惟有靠相互调整的体系才能被社会管理”［1］199。自发秩序中的个体经过相互自觉调整后会趋向一致，自发体系是基于协商的组织，科学行为相互配合包含了三种相互作用模式：协商、较为重要的竞争和劝说。博兰尼强调了配合，即使后两种方式，最后也不得不进入配合的过程，寻找一致性。这种一致性并非强加之于各个自由体上的一致性，而是在自发秩序完成多中心任务调整配合中达成一致，自发自生的一致性，这就是自由的逻辑。博兰尼开创了多中心理论分析万事万物的先河，但多中心的任务或秩序是否适合人类的社会公共管理还需实证检验。对此作出实证贡献的是美国学者文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇。

二、多中心政治体制

一般认为，单中心政治体制是解决地方问题的最好方式，地区政治单位的多样化被认为是一种不良状况，地方公共组织的职能重复、交叠管辖等必然导致行政效率低下、成本增加、公共物品和服务供给不足等。自主政府和自治单位，为了自己利益活动，没有能力解决广泛的大地区民众的各种各样的问题。［2］43文森特·奥斯特罗姆和蒂伯特、瓦伦合作的《大城市地区的政府组织》一文，对以上观点进行了重新认识，肯定地方政府单位独立行政的有效性。他们认为，地方政府管辖单位的治理模式是多中心的政治体制。多中心意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的，多中心决策之间通过竞争关系考虑对方开展多种契约性和合作性事务。多中心体制绩效通过各中心单位间的协作竞争和冲突的模式才能得到有效理解。多中心体制行为就可以促进对更加困难和激烈的竞争问题寻找到低成本的解决途径。在《多中心》一文中，奥氏提出民主社会的重要特质是决策权能广泛分散，个人有充分的裁量权或自由，政府官员的行为受到有效且常规约束，民主社会的活力取决于社会治理中存在着实质的多中心因素。与多中心秩序对立的是指挥秩序，指挥秩序为一元化的单中心秩序。在指挥秩序中，下级便会扭曲信息，取悦上级，信息丧失和扭曲会导致失控，绩效与期望出现差距。指挥秩序是包含着深刻“问题”的社会秩序。［2］77因此需要用多中心体制解决单中心决策出现的问题，而多中心体制能得以组织，就是利用了交叠管辖和权威分散的丰富结构治理优势。在市场、司法、宪政、政治联盟、公共服务领域行为中共存着多中心结构。在每一决策领域内存在多中心关系表明，只要没有一组决策者单独能控制所有决策行为，地方政府的治理能在多中心体制下出现。这种多中心决策要以宪法和法律为前提，并受到社群团体、利益集团、经济部门多中心决策体系的交互影响，最后经过协商达到统一。

多中心地方政府决策来自多中心制度的安排，多中心制度安排来自自发秩序的产生，自发秩序的产生来自人类生产活动和需求的多样化。多中心体制功能的发挥需要一种法律规则来明确，而规则的制定以及各个领域的决策应该经过多中心组织的协商决定，在执行过程中需要协作生产。

三、治理理论的发展

1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球之家》的报告中，界定治理为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。［3］45英国学者格里·斯托克从五个方面阐述了治理理论的特征，另一位治理理论的代表人物罗伯特·罗茨从六个相对独立的角度或层次来理解和使用治理概念，两位学者同时强调了自治组织的网络化和政府与民间组织合作化的治理特征。［4］4-5我国有的学者总结出治理的四个特点，其中指出治理理论认为政府并不是国家唯一权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众认可，就可以成为社会权力中心。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度增进公共利益，［5］5治理重要规则是参与、公开、透明、回应、公平、责任、正当性和合法性等。治理下，公民积极参与，政府与公民之间建立互相信任、依赖关系，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作。

四、多中心治理理论

基于对多中心与现代治理概念的分析，可以对多中心治理的含义进行描述：多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公地的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展了治理的公共性。［6］38

多中心治理理论尽管还不成熟，但在实践和各种理论的综合中，其大体框架已经构成。

第一，多中心治理的主体是复合主体，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等。由于社会环境中的多样性，演绎出多样的利益和需求，在社会整合的推动下，多样化的资源流向不同组织，不同组织跨越了同质与异质的区别，交叠和融合了不同于本组织的利益和意识，各个组织的活动不仅源自自我动力，也依赖其他组织决策行为的发生，这些不同组织构建了社会活动的多个中心主体。

第二，多中心治理的结构是网络型的。在公民社会里，每个公民镶嵌在由各种关系织就的社会网络中，政府和企业也存在于网络中，但仅具有社会网络还不能实现真正意义上治理的网络化。新闻媒体和信息技术（主要是互联网）为人与人、人与组织、组织与组织的交流与沟通带来便利，信息水平化交流打破了官僚制的封闭，真正把所有人和组织融合进网络世界。网络没有单一中心，每个中心就是网上的一个结点，每个中心体与其他中心体间的交流循环往复，跳过了间接代表性和层级性，直接表达自己的利益。

第三，多中心治理的目标是实现公民利益最大化和满足公民多样化的需求。评价政府及其官员公共管理和公共服务绩效的不只是权力的效率，而更主要的是看其是否合理有效地运用公共资源满足社会发展和公民需求。公民、社会团体、企业不仅能够有效地表达其意愿，而且能够积极参与公共事务的治理和绩效评价。所有这些，不取决于政府官员的意愿，而是由多中心的权力结构设计、多样化的治理结构安排和切实可行的民主参与制度的设计才能得以实现。

第四，多中心治理的方式是“合作—竞争—合作”。多中心治理要提供的是社会公共物品和服务，从政府到公民个体都可以提供社会公共物品和服务，只是由于组织力量不同，各自提供的公共物品和服务消耗的成本有大有小。公共物品的生产、使用、维持本身就需要一种合作。因为各个中心是自治的，又各有不同需求，它以自我的需求为目标追求自我利益的最大化，这就使得各个中心纷纷进入公共物品的博弈，展开生产、使用和维护公共物品的竞争，竞争通过谈判、协商、制定宪法式的合同达成一致行动策略，最后在意愿一致的复合体中又开始合作。

五、总 结

在我国，有些学者将多中心治理理论应用在研究三农问题，聚焦在农村公共物品提供和生产上，有些学者在城市发展规划中采用多中心治理视角，建构大城市公共服务效用最大化方案，都获得了一定成果。有学者认为当今政府改革主流思潮的多中心治理，实际上是“承认政治”的想象。多中心治理结构不是秩序化的工具理性，而是使得平等主体能够实现伦理关照的交往理性，多中心的实质是互相尊重的伦理关切。［7］37我国学者对多中心理论与治理理论的研究已不局限在制度经济学方面单纯的多中心制度安排，创造性地建立了适合国情的多中心治理理论。改革开放三十年，地方政府的自治权有所扩大，企业管理也有了较大和完全的自主权，民间组织蓬勃兴起，新闻媒体也有了广泛话语权，各种相应的法律规则在不断建立和健全，这为多中心治理和决策提供了环境条件和体制条件。地方政府要达到地方善治，应该透析外部条件的变化和创造有利于决策民主化、科学化、法治化的外部环境，在保持官僚制公共性优点同时突破官僚制的弊端，降低决策成本，提高行政效率，用多中心治理模式改进地方政府公共管理。

［1］迈克尔·博兰尼.自由的逻辑［M］.冯银江，李雪茹，译.长春：吉林人民出版社，2002.

［2］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.毛寿龙，李梅，译.上海：上海三联书店，2000.

［3］闫健.民主是个好东西——俞可平访谈录［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.

［4］俞可平，张胜军.全球化：全球治理［M］.社会科学文献出版社，2003.

［5］俞可平.治理与善治［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.

［6］孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构［M］.南京：凤凰出版传媒集团，2008.

［7］孔繁斌.多中心治理诠释——基于承认政治的视角［J］.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2007，44（6）.