新经济形势下我国社会保险基金存在的问题

秦 媛

（中国人民大学 财政金融学院，北京 100080）

新经济形势下我国社会保险基金存在的问题

秦 媛

（中国人民大学 财政金融学院，北京 100080）

在后金融危机时代，经济重新向好，新的经济周期初露端倪。文章以当前新的经济形势为背景，思考我国社保基金存在的管理缺乏监督、统筹层次低、空账运行、收益率低等问题，并提出了解决相应问题的建议。

金融危机；社会保险；基金监管；基金投资

目前全球经济呈现趋稳向好的态势，虽然经济复苏的基础并不稳固，但是一个新的经济周期很可能开始形成。世界各国都在吸取金融危机的深刻教训，完善金融体系监管，加强多边协调合作。可以预见，未来几年全球经济又会呈现快速发展的态势，同时经济形势的向好，预示着对劳动力数量和流动性需求的增加，劳动者收入和社会消费水平也将有所提高。劳动力流动必然产生社保关系的转移；劳动者收入的提高必然提高社保缴费基数，增加基金收入；社会消费水平的提高，必然要求社会保障水平的提高。这不仅意味着基金支付的增加，而且也对基金的保值增值提出了更高的要求。可以看到，经济的重新向好使我国社保基金管理存在的问题发生了新的变化。本文就新经济形势下我国社会保险基金面临的问题提出一些思考。

一、新经济形势下我国社保基金管理面临的主要问题

社会保险基金是国家为举办社会保险事业而筹集的，用于支付劳动者因暂时或永久丧失劳动能力或劳动机会时所享受的保险金和津贴的资金。近年随着我国社保体系的不断完善，社会保险基金规模出现迅速增长的态势。据人力资源社会保障部初步统计，2009年城镇五项社会保险基金总收入为1.50万亿元，总支出为1.24万亿元，五项社会保险基金累计结余已达到1.87万亿元，全国社会保险基金积累6927亿元。然而在社保基金规模不断扩大的同时，要清楚地看到社保基金管理工作仍然存在着以下几大问题。

（一）社保基金管理缺乏外部监督，统筹层次低

在机构设置上，我国社保基金管理主要由地方各级社保基金管理中心负责，社保中心属于事业单位，承担着一定行政职能，受政府影响很大，这种状况有可能使社保基金成为了地方政府的“金库”。在基金运作流程上，社保基金管理中心负责基金收缴、支付和日常管理，收缴上来的资金除保留必要支付费用外全部存入财政专户，由社保部门和财政部门共同监督使用。除内部监督外，只有审计部门定期对基金使用情况进行监督。上述两方面都缺乏第三方机构的有力监督，造成社保基金被挪用、挤占、截留的问题比较严重。

目前我国养老保险实现了跨省转移接续，但我国社保基金统筹层次还是省级统筹。一方面统筹层次低导致基金管理层级多，以地方分治为主，中央社保基金管理机构缺乏有效控制力，无法对社保基金统一配置，发挥基金规模效应；另一方面基金拨付到位慢，增加了截留挪用现象；第三是管理效率低，无形中增加了行政成本；第四是地区统筹水平的差异，使各地保障水平高低不一，导致了社会保障的不公平。

新经济形势下，管理缺乏外部监督、统筹层次低的问题将更加凸显。经济向好使社保基金收支规模和覆盖面更大，对社保基金安全运行提出更高要求。劳动力大范围的流动使社保基金的跨统筹区域的转移更加频繁，对社保基金的转移接续提出更高要求。解决不好社保关系随参保人员自由流动的问题，将使社保关系成为劳动力自由流动的障碍，进而成为经济发展的羁绊。

（二）我国社保基金个人账户空账运行问题严重

我国养老保险试行的是“统账结合”制度，即统筹账户与个人账户合账管理。由于1997年养老保险制度改革后，转制成本巨大，新制度的统筹基金积累不足，导致个人账户基金被挪用于退休金给付，使个人账户实际上处于“空账运转”的状态。曾有专家估算，截至2008年底，个人账户空账运行已达1.4万亿。目前全国13个省份已经作为试点开始做实企业职工基本养老保险个人账户，但是困难重重，资金缺口依然很大。

新经济形势会增加社保基金的收入，可以减缓社保基金的支付压力，但是如果依然采取挪用个人账户补统筹账户的方式，那么这种性质的基金收入增加只会增加空账的规模。在金融危机中，我国很多企业和个人社保基金缴费压力增大，出现了断缴情况，从长远来看，空账问题使社保基金安全受到很大威胁。在目前经济刺激政策的推动下，各级地方政府积极筹集资金，扩大投资。社保基金面临更大的被挪用的风险，地方政府做实个人社保账户的积极性更低。在经济繁荣的时期，地方政府更不愿牺牲高额投资回报，拿出资金做实社保账户。因此，在新经济形势下，如果中央和地方政府意识不到做实社保个人账户的重要性，不能下决心解决空账问题，那么空账问题只会更加严重。一旦经济形势扭转，企业经济效益下滑，失业人员增加，欠缴严重，那么社保基金将濒于崩溃，已经积累的社保资金和全国社会保障基金也只能是杯水车薪。

（三）社保资金收益率低，缺乏有效的保值增值手段

社会保险基金保值增值是保障未来实际支付能力的重要手段。但是目前我国社保基金投资运营方面存在很多问题：社会保险积累基金只能进行储蓄和购买国债两种投资，投资方式单一，收益率低；统筹层次低，管理层级多，降低了基金规模效应，无法实现全国统一配置，个别地方存在违规投资现象。

利率提升的同时可以提高以储蓄和国债形式投资的社保基金收益率，但是储蓄和国债收益率是所有投资产品中最低的。考虑时间价值，社保基金收益率只是做到了保值。而实际利率等于名义利率减去通货膨胀率，在通货膨胀率高于名义利率的情况下，社保基金就会出现贬值，这正是我国社保基金目前面临的问题。

二、对策建议

（一）改进社保基金管理体系，实现全国统筹

社保基金实现全国统筹的客观困难在于地区发展的不平衡，但是更主要的困难来自地方政府对失去资金控制权的担忧。中央应该下决心和大力气推进社保基金统筹层次的提高，改进社保基金管理体系。地方各级社保基金管理中心负责社保关系的收缴、核定等行政工作，所有收缴的社保基金统一上缴中央社保基金专户。由中央社保基金管理中心统一负责基金的调剂、划拨，由中央直接委托商业银行负责全国范围内社保基金的发放。结余的社保基金必须存入唯一财政专户，由财政部门负责基金的投资经营，确保基金保值增值。

（二）完善社保监管体系，加强外部监督，强化信息公开

首先应该强化社保基金管理机构的内部监督，发挥社保保障部门内部的社保基金监督机制。财政部门负责监督社保基金的收缴和支付工作，并负责财政专户中剩余社保基金的保值增值工作。审计部门负责社保基金各项工作的审计。建议引入全国人大和全国工会组织参与对社保基金收支和投资运营工作的监督，要求社保基金管理中心每年向全国人大和全国总工会提交基金运行报告，全国总工会可以委托第三方审计机构对社保基金使用情况进行独立审计，并公布审计报告。同时完善信息公开机制，定期公开社保基金收入、支出等数据。

（三）扩大基金筹集渠道，增加资金投入，做实个人社保账户

尝试将社会保险筹集方式由“费”改“税”，征收社会保险税，增加社保收缴范围和强制力，确保社保基金收入稳定。中央财政应该做实个人社保账户纳入财政预算，加大中央财政投入的力度，这样也提高了地方财政投入的积极性，逐渐做实个人社保账户，为社保机制转型埋单。在一些地区可以尝试引入民间资本和公益基金参与社保基金建设，一方面可以扩大社保基金后备资金，在社保基金面临支付困难时提供资金保证，另一方面可以在社保资金富足时提供社保基金使用效率，促进资本市场发展。

（四）适度放松社保基金投资限制，完善社保基金投资机制和法规建设

目前我国社保基金投资方式仅限储蓄和购买国债，投资方式过于单一。建议适度放宽社保基金投资限制，建立社保基金进入资本市场的政策法规。在维持个人账户基金投资方式不变，保证个人账户安全的情况下，允许将一定比例的社会统筹基金委托给专业投资管理机构投资股市和债券市场。专业投资机构作为社保基金投资管理人应具有投资资质，并有良好的投资业绩，通过签订社保基金委托投资合同，保证社保基金投资的收益率。

三、总结

回顾过去，我们要吸取金融危机的教训，防范社保基金风险，反思社保基金管理工作中存在的问题。面对新的经济形势，我们要未雨绸缪，提前思考社保基金运行中可能遇到的问题，以及潜在的风险，防患于未燃。既要看到新经济形势下，经济复苏对社保基金管理的有利因素，也要意识到经济发展对社保基金管理提出的新考验，对社保基金管理中存在的问题保持清醒的头脑。本文把社保基金管理中存在的问题放在新经济形势的背景下进行思考，虽然经济发展形势向好，但是社保基金的发展依然任重而道远。

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F842

A

1673-2014（2010）06-0011-02

2010—11—06

秦 媛（1984— ），女，山西壶关人，硕士，主要从事金融工程应用的研究。

（责任编辑 单麦琴）