城乡统筹视野下西部“丘区”土地流转分析——以四川省乐山市井研县大水湾村为例

张继兰

（乐山师范学院 政法系，四川 乐山 614004）

□经济与管理

城乡统筹视野下西部“丘区”土地流转分析
——以四川省乐山市井研县大水湾村为例

张继兰

（乐山师范学院 政法系，四川 乐山 614004）

统筹城乡发展是缩小城乡差距的重要举措，按照中央的部署，城乡社会经济发展一体化体制与机制将在2020年基本建立。西部丘陵地区多是偏远的农村，自然条件不好，经济比较落后，产业化发展不足。受诸多不利因素影响的西部丘陵地区如何实现土地流转与城乡统筹是新农村建设中亟待解决的重要问题。位于西部丘陵地区的大水湾村，因地制宜，选择了茨竹种植和生态养殖为主导产业，对土地实行了流转，实现了土地的规模化经营，增加了农民的收入并提高了土地的比较效益。大水湾村城乡统筹、土地流转的成功试验为西部丘陵地区提供了很好的参考。

西部丘陵地区；土地流转；产业支撑

根据中共中央十七届三中全会精神，统筹城乡经济社会发展，建立城乡经济社会发展一体化体制机制将在2020年基本实现。作为西部主要地形之一的丘陵地区，交通不发达，经济落后，产业化生产不足，且田块平整度较差，不利于农业生产的大规模作业，农民科学文化素质也不高。在这样特殊的地理环境和经济条件限制下，西部丘陵地区如何按照统筹城乡发展，以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的要求，加快农村地区的经济社会发展速度，最终实现城乡一体化发展，的确是一个较为棘手的问题。本文以四川省乐山市井研县门坎乡大水湾村的统筹城乡、土地流转模式为研究案例，着重分析西部丘陵地区土地流转的制约因素和成功实现土地流转、城乡协调发展的必要条件。

一 农村土地流转是统筹城乡的突破口

所谓统筹城乡发展是指在发挥市场配置资源的基础上，形成人才、资本、技术、管理等生产要素在城乡之间自由流动的机制，把城市、农村的居民在各个领域同等对待，实现城乡居民的公平发展，最终使城乡居民收入水平、公共服务水平和生活水平的差距明显缩小，逐步达到均衡。统筹城乡发展的重点领域主要包括统筹发展城乡基础教育，统筹城乡居民迁徙权，统筹城乡就业，统筹社会保障，统筹工业现代化与农业现代化的发展，统筹发展城市与建制镇，统筹解决都市中的城乡矛盾[1]。

我国城乡发展不平衡的根本原因是我国城乡的“二元结构”。“二元结构”是中国特有的现象，它是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列制度体系[2]。农村和城市分别作为两个独立体一直处于不平衡发展中，而且这种情况在20世纪90年代以后愈演愈烈，最后日渐形成现在的“工业先进，农业薄弱；城市先进，农村落后；城市居民收入高，农村居民收入困难”的状况。近年来，政府为缩减城乡差距推出了不少政策措施，如农业税的减免、农村义务教育的率先推行、农村合作医疗制度的实施、农民工的免费就业培训等，其目的都是让农民少花钱以增加农民收入，可谓属于政府对农村的“输血”机制。实践证明，光靠政府减免税收和财政补贴方式解决三农问题不具有可持续性，无后劲可言。缩小城乡差距，激发农业活力，盘活农村地区最终需要增强农村自身的“造血”功能。作为政府来讲，要统筹城乡发展，为农村提供必要的公共服务，为农村的发展创造良好的外在环境。同时，要变农村的土地资源为农民的土地资本以激活农村的活力。目前，如何盘活农村土地以实现规模化效益；城市的人才、资本、技术、管理等生产要素如何进入农村可谓是关键问题。因此，农村土地流转是实现统筹城乡发展的重要突破口，是现实途径选择。

第一，农村土地流转能有效促进农民增收。近年来，农村土地使用权流转规模不断扩大，流转频率从临时性、个案性变为经常性、整体性。据农业部统计，发达地区流转的土地约占承包地的8% -10%，有些县市已达到20%-30%，并呈上升趋势[3]。农村土地流转可以激活农民固有的资产，把资产变成资本，在流动中实现增值，从而让农民得到实实在在的好处。在耕地流转上，农民可以获得包括租金、入股分红、务工工资等多重收益；在林地流转上，农民可以获得林地和林木流转收益外，还可以享受到城市工商资本建设林区基础设施带来的好处；在集体建设用地流转上，农民可以享受到改善居住条件、换取社会保障、节约的土地资源流转带来的收益。

第二，农村土地流转能有效促进农业增效。农村土地流转可以有效促进农业的规模化、集约化经营和专业化生产，推进土地向特色产业、重点区域集中，从而最大限度提高农业劳动生产率，提升农业的比较效益，缩小与工业社会平均利润的差距，从而实现城乡统筹发展。

第三，农村土地流转能有效促进土地的合理利用。农村建设用地流转，一方面，通过对农村土地适当集中与合理的土地置换，可以避免农村居民点过于分散的居住方式所造成的土地浪费，化解耕地红线失守的尴尬。另一方面，还可以将节约的大量建设用地依法审批后用于城镇和工业建设，缓解城镇用地“瓶颈”难题。

第四，农村土地流转能促进城乡人口自由流动。人口流动，尤其是劳动力的城乡流动，是作为生产要素在国民经济各部门的重新分配。农村土地制度与农业人口流动有着内在联系，不同的土地制度安排对农村人口流动具有不同的影响。明晰的农村土地产权关系、规范的农村土地交易市场，是决定农村人口在离开乡土、走向城市的过程中，保证其原有权益不受侵犯的基本制度安排[4]。农村土地流转后，农民加速向城镇集中，有利于提高城镇化率，促进农民变职工、农民变市民，农村变社区，推动工农互动、城乡融合发展。

二 大水湾村土地流转简况

（一）大水湾村村情介绍

大水湾村位于四川省乐山市井研县东南部，距县城12公里。该村所属的井研县幅员面积840.53平方公里，辖10镇17乡287个行政村，总人口42万，其中农业人口36万。截至2008年统计，农民人均纯收入4496元，属典型“丘区”农业县。盛产粮食、生猪，是全国生猪调出大县、全国产粮大县，也是四川省唯一一个统筹城乡发展综合配套改革丘区试点县。作为试点县，县委、县政府提出了土地、产业、人口“三集中”的城乡统筹思路，并选择了群众积极性较高的门坎乡大水湾村作为“三集中”模式城乡统筹试点建设。大水湾村有23个村组，754户、2458人，土地以坡地和低地为主，平地不多，以种粮为主，全村主导产业为茨竹和竹编。

（二）大水湾村统筹城乡、土地流转的实践

由于大水湾村的地形以坡地和低地为主，平地很少，属于典型的西部丘陵地区。该村为了实现“三集中”的城乡统筹、土地流转模式，规划了“两区、两基地”建设。

第一，“两区”建设。“两区”是指居民居住区和竹编加工区。通过“两区”建设，实现了对村民宅基地流转并解决了村民就近就业问题。

首先，对宅基地流转，建立居民居住区，实现村民生活社区化。该村通过统一规划、统一调整宅基地、统一设计、统一完善基础设施的办法，修建了34户的村民集中居住区，还规划了60户的居住区，初具小城镇的规模。为节约用地，在宅基地流转上，坚持一户一宅、先拆后建、先补后占的原则，并对旧宅基地拆除复耕。

对宅基地流转建立集中居民区有三大好处：一是实现占补平衡，有效保护和节约了耕地。宅基地流转集中后，户均节约耕地180平方米，共节约9.2亩土地。二是实现了资源共享，节约了基础设施建设资金。由于村民集中居住，在居住区集中铺路、架设电线、安装有线电视电话和自来水等，和以前村民分散居住相比，完成公共服务设施建设所需要的资金大大节约。三是初步实行社区化管理，推进了城镇化进程。在集中居住区，村民基本可以做到“小病就诊不出区、购买农资和日用品不出区、大宗农副产品销售不出区、矛盾纠纷调解不出区、信息了解不出区”。村民在乡村也过上了现代城市文明生活。

其次，建设竹编加工区，解决了集中居住区村民就业问题。村民集中居住的同时，原来用于生产的土地也流转出来集中规模化经营，因此，拓展村民就业渠道成了关键。竹子可以用来编制竹筐、竹席，也可以压制竹地板和制作竹门用于房屋的装修，既美观又环保，因此，竹编产品在本地和外地都有比较好的市场。为解决村民就业问题，该村在居住区附近建设了占地6亩的竹编加工集中区，引进竹编企业集中生产，吸纳集中居住区村民就近务工。加工竹编生产出来的产品由竹编企业自己负责销售。村民通过加工竹编，每天能赚到60-100元不等的收入。

通过竹编加工集中区建设，一是解决了居住区村民就业和收入来源；二是就近消耗茨竹资源，增加村民销售收入；三是对业主收取管理费以壮大村集体经济。

第二，“两基地”建设。“两基地”是指茨竹基地和水产养殖基地。通过“两基地”建设，实现了对坡地和低地的规模化经营，有效利用了土地。

首先是茨竹基地的建设。由于该村的一半土地属于坡地，坡度比较大，土地比较贫瘠，本身并不适合种庄稼，因此，通过多方考察和商议，村委会组织村民退耕栽竹。目前已栽茨竹1200亩，计划还将新栽茨竹1800亩，全村达到3000亩的茨竹规模。有竹编加工企业对茨竹的大量需求，再加上乐山有一个比较大的造纸厂，这样规模的茨竹一点也不愁销路。

该村之所以选择栽种茨竹，原因有这几个方面：一是栽竹省工省力，一次投入多年产出；二是投入少，收益好。一亩茨竹投入300元，成林后每亩可年产原竹2吨，收入1000元，是种旱粮收益的5倍。三是就近为全乡竹编加工点提供原材料，减少了运输成本。

其次是水产基地建设。由于该村有大量低地，还比较缺水，以前每家分种稻谷的时候，村民经常为抢水而打架。为解决缺水问题和改变村容，村集体决定把低地流转出来发展水产养殖，于是引进了井研县水产协会会长，以每亩每年700斤黄谷的租金租用189户、500亩低地，租期20年，全部用来发展生态养殖。所谓生态养殖是指用牛粪、猪粪养蚯蚓，再用蚯蚓养鱼，实现水产生态化，提高水产品质。由于生态鱼的市场需求量比较大，远销沿海地区，这500亩水塘养的鱼已无法满足需求，因此，其他村组也可以采取同样方式流转低地以扩大水产养殖规模。

水产基地的建设产生三点效益：一是增加了村民收入，村民出租土地获得租金，“不劳而获”，旱涝保收，一亩土地可收入600元。二是实现传统农业向现代农业的转变。传统一家一户的耕作模式已无法适应市场经济的发展，也无法抵御市场风险，而土地流转出来实行规模化经营后，从土地上解放出来的农民可以就近或外出务工，传统农民转化为产业工人。同时，业主的引进和产业的跟进，有效实现了农村土地向业主集中、向产业集中。三是保护了环境。科学处理牲畜粪便，变废为宝，减少了农村地区的污染。

通过土地流转，城市的资金、人才、技术和管理等被引入大水湾村，该村的生产能力、村民的收入和居住条件得到了极大改善，村民的收入渠道极大地被拓宽，基本形成了新的收入格局：

一是“田头饱肚子”。对适合种稻谷的平地保持基本农田不变，水稻种植面积不减，保证了粮食安全，解决了吃饭问题。

二是“水头淘银子”。通过发展生态水产养殖业，农民可以通过出租土地获取租金收入，同时还可以就地务工，帮助水产业主养育和管理鱼塘等获取务工费。

三是“土头找票子”。利用荒山荒坡和薄瘦地发展茨竹产业，实现茨竹年销售收入300万元，人均单收入1250元。

四是“屋头鼓袋子”。竹编产业的发展让村民足不出村就能赚钱，解决了就业和收入问题。竹编产业在完全投产后将年产500万元。

五是“外头挖金子”。土地流转后的剩余劳动力，该村通过对他们实施技能培训，有序组织劳务输出300余人，外出务工人员又可以在外面赚钱以增加家庭收入。

三 西部“丘区”统筹城乡、土地流转的不利因素

（一）自然条件受限

大水湾村属于典型的西部丘陵区，因此西部丘陵地区也具有大水湾村的特点。受地势较高、地形起伏较大、山地、丘陵多的自然条件影响，耕地形状不规则，高低错落的零散分布，集中连片较少。土地零碎分散的状态导致土地难以集中流转。而且土地较为贫瘠，地下无任何可开发的矿产资源，人们基本处于刨地吃饭的状态，属于典型的欠发达地区。

（二）基础设施薄弱

西部丘陵地区农村存在一个普遍现象，那就是基础设施薄弱。而企业规模化生产所需要的水、电、交通等基础条件都不具备。如果企业参与土地流转，需要投入大量的资金解决水、电、路等基础设施，这就变相增加了土地流转成本，致使土地规模流转受到影响。

（三）土地流转的需求不足

目前，整个西部地区的农业产业化经营还处于起步阶段，且仅限于城郊结合部。偏远丘陵地区的农业产业化还是一片空白，农产品的自给性成份大，商品率低。由于缺乏产业做支撑，对土地流转的需求也缺乏。加之一段时间以来农产品价格持续低迷，种地往往是亏本经营，一些农户靠外出打工养家糊口。有田不愿种的现象导致“抛荒地”普遍。种地亏本的现实也导致土地流转的需求缺乏。

（四）农村社保体系不健全

城乡二元结构条件下，农村社会保障体系的建设与完善，直接影响和制约着农村的经济发展与社会稳定，进而关系到整个国民经济的持续、快速和健康发展。我国城市化发展长期滞后于工业化的发展水平，目前仍有逾一半人口生活在农村，并且大部分游离于政府所主导的社会保障体系之外，甚至许多农村居民基本的养老、医疗保障需求也不能得到满足，从而使得广大农村成为一些社会问题甚至是社会危机的“孵化器”[5]。虽然西部丘区有外出务工的农民，但由于他们所从事的工作具有不稳定性,一旦找不到工作，仍要回家种地。一些农民暂时离开土地，并不意味着他们不要土地。外出打工的农民，家乡有一块地是他们生活保障的最后一道防线。因此，为保险起见，他们宁愿抛荒也不让承包地流转给他人。这主要还是源自于我国现有社会保障体系不完备，农民工的失业保险没有完全建立和完全覆盖，土地仍然是农民最可靠的社会保障，农民的生老病死实际上仍然依存于土地，大多数农民仍把土地看成是“活命田”和“就业保险田”。

四 西部“丘区”成功实现土地流转的必要因素

井研县大水湾村统筹城乡、土地流转的试验基本取得成效。它的成功也为西部其它“丘区”实现土地流转提供了很好的借鉴。现将大水湾村试验的经验总结归纳如下：

第一，提高农民科学文化技术。城乡统筹、土地流转的目的是实现土地的集中、规模化经营，这就要求直接从事生产的农民有一定的文化知识和生产技能与之相匹配。大水湾村为解决这个问题，对相关的村民做了专门培训，比如如何用粪便养蚯蚓，如何加工竹器产品，如何进行科学的水产养殖等。如果农民只是裸劳动力，企业还得自带合格劳动力，这就变相增加了企业的负担。

第二，选择合适的产业做支撑。统筹城乡发展、实现土地有效流转，必须加快推进农业产业化。农业产业化是围绕专业化分工基础而产生的特色农副产品项目，是组织众多市场经营主体参与，实现产业资源集中经营，促进生产、加工、销售一体化，并在发展过程中逐渐形成新的产业体系的过程。在这个过程中，一定要选择适合当地农村特色的产业作为发展方向[6]。大水湾村根据自己的地形，恰当地选择了茨竹和水产养殖作为自己的主导产业。茨竹投入小，不需要太多管理，更重要的是茨竹的市场需求量大。同样，生态鱼的养殖也是同理，而且还解决了本村的具体问题。因此，要成功实现统筹城乡、土地流转的关键因素是要因地制宜，找好自己的产业，不可盲目跟风上马。

第三，完善服务体系。大水湾村的统筹城乡、土地流转之所以成功，还有一个不可忽视的因素，那就是它是政府选中的西部丘陵地区土地流转的试验基地。由于是政府推动，所以引进业主就比较容易点。而对于其它非试验基地的丘陵地区来说，在具备流转的前提下，也存在想流转却流转不出去的现象，有人称这种现象为“有货卖不出，有钱买不到货”。究其原因，主要还是流转的信息不畅，土地流转的中介服务不到位。目前西部比较发达的地区建立起了土地流转市场服务机制，而偏远落后的地方消息闭塞，信息传不出去也传不进来。因此，西部丘陵地区城乡统筹、土地流转的服务体系必须建立。

总之，西部丘陵地区是西部的主要地形之一，整个西部要实现城乡统筹发展当然也包括丘陵地区的统筹城乡发展了。而这些地方又具有很多阻碍因素，因此，大水湾村的实践为其它具有类似不利因素的丘陵地区提供了很好的示范，也为我们制定西部丘陵地区城乡统筹、土地流转的规划提供了很好的启示。

[1]胡乃武，叶裕民.统筹城乡发展的战略思考与对策[J].理论前沿，2004，（6）：32.

[2]王娅兰.我国城乡发展不平衡与新农村建设[J].中国市场，2007，（2）：103.

[3]陈锡文.如何看待当前的耕地流转[N].人民日报，2001-08-06.

[4]邵彦敏.农业人口流动与农村土地流转[J].人口学刊，2007，（4）：36.

[5]李 宏.农村社保体系建设的全景分析与透视[J].铜陵学院学报，2007，（3）：129.

[6]景云祥.农业产业化-内部化与集群化路径的发展条件及相机选择[J].兰州学刊，2007，（10）：72.

On Land Transference in Western China’s“Hilly Regions”from the Perspective of Urban and Rural Harmonious Development——Taking Dashuiwan Village of Jinyan County of Sichuan Province for Example

ZHANG Ji－lan

(Department of Political Science and Law,Leshan Normal University,Leshan,Sichuan 614004,China)

Harmonious development of Urban and rural areas is an important measure to narrow the gap between urban and rural areas.The hilly regions in western China are mostly poor geographically,backward economically,and underdeveloped industrially.With these unfavorable factors,how to achieve land transference and develop urban and rural areas harmoniously in hilly regions is an important problem to be solved urgently. Dashuiwan Village,located in a hilly region in western China,has set a good example by bambusa blumeana planting and ecological cultivating.Their experience can be used for reference by other hilly regions in western China.

hilly regions in western China;land transference;industrial support

F321.1

A

1674-3652（2010）02-0122-05

2009-12-23

乐山市社科联科研课题。

张继兰（1972- ），女，重庆开县人，乐山师范学院政法系教师，主要从事政治参与和乡村问题研究。

[责任编辑：雪 豹]