三峡库区生态移民的理论与实践

□ 谭国太

三峡库区生态移民的理论与实践

□ 谭国太

举世瞩目的三峡库区100万大移民早在2009年175m蓄水前就已经全面完成，但是这并不意味着三峡库区移民问题都解决好了，随着时间的推移，越来越多的事实和证据表明，三峡库区的生态恶化导致的生态贫困已成为三峡库区贫困的区域性特征。我们在分析三峡库区贫困和生态环境关系时，得出了这样一个结论:三峡库区要实现可持续发展，核心是生态的可持续，没有生态的可持续发展，三峡库区的经济、社会根本没办法可持续。为此，加强三峡库区的生态建设，对库区进行生态移民是加强三峡库区建设的重点。

一、三峡库区生态移民的特点分析

如果要对三峡库区生态移民进行分类，大概可以分为以下三种类型：一是自发性生态移民和政府主导生态移民；二是非强制性生态移民和强制性生态移民；三是整体性生态移民与个体生态移民。

1.生态移民的自发性和政府主导性

所谓自发性生态移民是指由于生态环境恶化造成生产、生活困难而不得不离开原居住地到外地谋生的一种迁移活动。这种类型的移民主要体现的是生态移民原因。政府主导生态移民，是指政府有组织地把生态脆弱区和敏感区的人口迁移出去，以恢复和保护生态环境为主要目的，同时兼顾扶贫和提高经济收入的迁移活动以及迁移出来的人口。这种类型的移民，既体现了生态移民的原因，也体现了生态移民的目的。如果我们将生态移民分为广义和狭义的两种类型，广义的生态移民包括了这两种类型，而狭义的生态移民就是政府主导的生态移民。

从三峡库区生态移民的自发性来看，目前是不够的，原因很简单，他们想移民而又无能力进行这种移民。因此，三峡库区的生态移民，仍然只能靠政府主导和推进。

2.生态移民的非强制性和强制性

我们根据移民是否对迁移有决定权，分为自愿生态移民与非自愿生态移民，或叫非强制生态移民与强制生态移民。自愿与非自愿的分类是一种最常用的移民分类法。这种分类法同样也适用于生态移民的分类。这种分类不是根据移民是否愿意迁移，而是根据移民对自己的迁移行为是否有决定权。如果在一项生态移民工程中，自己能选择或决定是否迁移，就是自愿生态移民。如果对迁移没有选择余地，就是非自愿生态移民。从三峡库区生态移民实践来看，三峡库区的生态移民，也有因生态脆弱而自愿进行的生态移民。但多为非自愿生态移民。三峡库区的生态移民，从理论上讲，不应该是强制性的，而应是非强制性的。但是，由于生活、生产在生态脆弱区和敏感区的移民，真正能自发移民的人很少，他们中一部分人认为，如果他们居住的地方要发生滑坡坍塌等地质灾害，政府应该帮助他们迁移；也有一部分不愿意离开故土。云阳县因地质灾害应立即进行移民的有1600多人，但不管怎么讲地质灾害已逼近他们，威胁他们，劝他们尽快移民，但一部分人总认为灾害没那么快，即使发生滑坡、坍塌，政府会帮助他们的。所以，在三峡库区生态移民中也还得采用强制性方式。

3.生态移民的规律性与个体性

按照迁移的社区整体性，分为整体迁移生态移民与部分迁移生态移民。如果原居住地社区全部人口整体性搬迁到新的地方，叫整体迁移生态移民。原居住地社区只有一部分人口迁移出来的叫部分生态移民。这种分类是根据迁出地社区结构是否完整地带到了迁入地的角度进行分类。社区整体迁移的优点在于原有社会关系、基层组织，还有大部分原有文化可以保留下来，移民比较容易适应新的生产、生活环境，同时对迁出地生态环境的保护和改善更为彻底。从理论上讲，这种生态移民类型，可以是自愿的，但实际上整体迁移多发生在生态脆弱区和敏感区，因此也多为非自愿的生态移民。

从三峡库区的生态移民的实际出发，整体性生态移民受三峡库区移民的欢迎，移民们总是希望建制不变，亲友不散，习惯不改。个体性生态移民，适宜已经富起来或文化知识较高的移民。

二、三峡库区生态移民的难点分析

生态移民是一项政策性、群众性很强的工作，受到来自思想认识、传统观念、排外情绪、资金缺乏等方面的干扰，从而影响到生态移民的顺利进行。生态移民工作因为量大面广，十分复杂，因此，一要做好移民的思想工作，二要做好安置地方的协调工作，三要做好资金筹集工作。

1.生态移民的观念没有创新

生态移民虽然身居深山僻壤，衣食住行艰难，但由于祖祖辈辈在那里繁衍生息，故土难离的思想浓厚，一切都习惯了。农村的年轻人思想开放，也想极力摆脱所处的环境，但由于受父辈的制约，举棋不定，不敢作出移民决定，这些思想都给生态移民造成了困难。

众所周知，土地是人们赖以生存的基本条件和宝贵的潜在财富，每多一个成员分享，自己就会减少一份财源；特别是随着生态移民的到来，给迁入地基础设施增添了许多压力，争电、争水、争校舍、争饭吃等矛盾突出；加之迁入户住房条件较好，造成本地居住户心里不平衡，原有的水、电容量等要进一步更新扩大，学校的设施要进一步补充完善，村镇开支要进一步增加。所以，被迁入地的多数干部群众，从思想上是不愿意接受新成员到来的，有些甚至有很大的抵触情绪。

要使生态移民高高兴兴地搬迁，必须以具有较强吸引力的良好生活和生产环境为前提。而为生态移民所进行的修路、建房、耕地、打井、通电、办校等工作需要资金数额较大，国家投入有限，基础设施建设缓慢，影响到生态移民工作健康有序进行。

2.生态移民的政策措施没有到位

生态移民不仅仅是经济问题，还涉及政治、文化、社会、生态、教育、宗教、民族等问题，是一项复杂的系统工程。对广大移民来说，迁移将对沿袭几千年的传统习惯产生巨大冲击，带来生产方式和生活方式的根本改变。因此，生态移民必须遵循如下原则：要与国家建设全面小康社会的目标和部署相结合；要与城镇化建设相结合；要与国家扶贫攻坚计划相结合；要与西部大开发战略相结合；要与三峡工程的安全和三峡库区社会稳定相结合；要与发展移民经济相结合；要与提高移民科学文化素质相结合。

做好生态移民工作，关键在于政府政策。政府在生态移民过程中必须建立政策引导、项目带动、社会参与、企业参与、移民开发等运行机制，创新生态移民的政策机制，投入机制、管理机制。采取政策优惠、资金扶持、利益驱动、技术指导等多种形式，调动全社会力量参与生态移民工作。要实施生态移民区可持续发展战略，建立生态移民可持续发展评估体系，对移民区建设做出评价，并根据反馈信息，不断提高移民区经济、社会、生态发展的水平。国家应制定移民优惠政策，采取相应的措施：建立生态移民基金，贷款上给予优惠，建立生态补偿机制，国家通过制定相关法律法规，加大对移民款项的监管力度。对于当地政府来讲，要搞好水、电、路、房、田等基础设施建设，要减轻移民的心理和经济负担，要搞好区域小城镇建设，要把搬迁与综合治理结合起来，要抓好基础教育工作。

中东部发达与较发达地区应在三峡库区生态移民中发挥积极主动作用，要深刻认识到，对三峡库区生态移民的支持是应该的，实质上是对生态安全的一种购买，东部地区应该树立花钱购买生态安全的意识，提供生态移民资金。中东部地区，尤其是发达地区的城市不应该歧视三峡库区的移民，相反，应该敞开胸怀真诚地迎接三峡库区移民。这既符合三峡库区人民自身的利益，也符合中东部地区人民自身的利益，是一个双赢的策略。

3.生态移民经济补偿没有明确

任何政府主导的生态移民都会存在移民补偿的问题。由于中央政府没有设立统一的生态移民工程项目，各地都是根据本地情况，与其它项目结合实施生态移民工程。因此，各地在生态移民经济补偿方面也有很大的差异，出现的相关问题也各种各样。如果补偿不足，移民计划就难以顺利实施或达不到移民目标。补偿充分，但政策不配套，也会出现意想不到的结果。因此，在生态移民工程中，在保证补偿充足的情况下，一定要配套相应的政策措施。

从目前的生态移民实践来看，大部分生态移民工程都是与扶贫工程结合在一起实施的，扶贫对象也就是生态移民的对象。然而，由于政府资金投入不足，那些本是移民对象的贫困户，往往享受不到政府生态移民的优惠政策。

4.生态移民产业转移时间长，企业和移民之间关系没有对等。

实施生态移民，通过经济林果的栽培和多种经营项目的培育，改变过去单一以粮食生产为主的农业生产模式。但是，产业结构的调整，都需要一个较长的周期，移民生活无法得到保障。不仅如此，移民过程中企业和移民户之间存在不对等关系。在价格形成过程中，作为产品需求方的企业成为垄断者，而作为产品供给方的众多分散的移民，只能是价格的被动接受者。在与企业进行交易的过程中，移民在价格形成上处于极为被动的地位。

5.生态移民中的科技扶持没有跟上。

进行生态移民，移民的生产方式发生改变，这样一来，一系列的技术问题，如生态农业中的各种种植技术等问题就变得十分迫切，但是由于体制原因，技术部门没有把科技服务变成产业，使政府的科技服务受到资金短缺的严重约束，其结果是，技术服务远远不能满足产业和经济发展的需要，更不能满足生态移民的需要。

三、三峡库区生态移民的模式

三峡库区生态移民实际上也是第二次移民，就是要把生活在生态环境脆弱区、敏感区的居民迁移到安全区域，并以发展生态经济去安置他们。当然，也还可以将他们安置到工厂企业、城市、城镇。从生态移民的安置模式看，主要有以下四种：即农业产业化开发模式，工业化开发模式，城镇化开发模式，旅游开发模式。

1.产业化开发模式

产业化开发模式。结合移民安置与产业发展使移民不但搬得出、稳得住而且还能逐步致富。这些安置模式可分为农业产业安置、二三产业安置、自谋职业安置、劳务输出安置、教育培训安置等5种安置模式。从目前来看，三峡库区的产业开发模式还处于发展中，三峡库区的产业空心化现象在2000年左右比较明显，经过重庆直辖近13年的建设，三峡库区产业空心化正在逐步减缓，经济得到了快速发展。2007年，库区实现地区生产总值3042.13亿元，按可比价计算，比上年增长15.5%，其中，重庆库区2875.97亿元，增长15.6%，湖北库区166.16亿元，增长14.3%，库区工业增加值实现1126.07亿元，增长21.9%，第一、二、三次产业增加值比例为10.6：44.4：45.0，按常住人口计算，2007年库区人均地区生产总值16115元，比上年增长17.3%。

三峡库区人口、耕地、粮食、环境是三峡库区经济发展的四大制约因素，但农村移民又要以大农业安置为主，以种植业安置为主。因此，通过农业结构调整，最终以实现农业产业化发展农村经济，实现生态移民使移民脱贫致富。

三峡库区地处亚热带北缘，由于长江以北有大巴山脉延伸部分的神农架山地，长江以南有巫山山脉作屏障，西伯利亚冷空气不易侵入，从而形成四季分明，雨量适中温暖湿润的气候特征。三峡库区年平均气温约16℃，年降雨量1400mm左右，水热条件十分优越，但山地复杂，山间盆地相同，高差悬殊很大，各地气候有垂直差异，形成明显的生物气候带。不同垂直带温度、湿度、光照都有很大差异。不同垂直带群落结构、作物、水果品种，经济林木种类也大相径庭。所以应根据不同垂直区带因地制宜地进行农业规划设计。

（1）在库周两岸海拔500m以下，大力发展柑桔，进行生态移民

海拔500m以下的小河流域区多为山间盆地，冬季冷空气难以侵入，使该区域成为暖谷区。气温夏热冬暖，光照充足，水源丰富。山上侵蚀的土壤大部分汇积于低山平坝，致使平坝耕地土层深厚肥沃，气温适于多种果树生长，尤其是柑桔。交通运输、信息来源相对便利。但三峡库区的区域人口密集，超过1000人k㎡。垦荒、砍伐严重，森林覆盖低下，水土流失严重。根据这一区域的特点大力发展种植业，引进优良品种，采用科学种植和管理技术，在荒山坡和大坡度土地中大力发展柑桔等水果生产，建成柑桔林，以提高农业经济效益。开县是长江中上游柑桔优势产业带的核心区域，他们充分利用这一优势，县委、县政府提出把柑桔产业打造成为中国柑桔第一品牌，从2008年到2012年，先后投资40亿，发展柑桔80万亩。为了使这一宏大规模落实，开县县委、县政府决定首先在后坝村进行试点，发展柑桔两万亩，由农业局、农综办、移民局、果品公司等单位负责资金、技术支持，目前三峡库区正在紧张建设之宫。三峡库区利用生态经济安置移民，让移民可持续发展，这不仅是开县创新的生态移民思路，三峡库周两岸的巫山、云阳、奉节、万州、忠县等相同区域都在这样的。

第二，大力发展第三产业，进行生态移民。由于能发展第三产业的区域人口密集，劳动力过剩，但这一区域交通信息相对便利，小城镇较多，可建设以城镇为中心的产业中心、商业中心、金融中心和文化中心，以推动农业经济发展。尤其可大力发展农副产品加工业。三峡库区农副产品加工业普遍薄弱，许多农副产品仅靠外销，不仅价格低廉，有的因交通不畅而造成巨大浪费，秭归县年产柑桔3.2285×104t，而县内加工处理能力不过1000t，每年因积压腐烂而造成巨大损失。因此，在政策上大力扶持一些乡镇企业和私营企业与库区农业产业配套发展加工是很有必要的。以利于提高经济效益和闲置劳力的安置。

（2）在库周两岸海拔500至1000m区域发展经济林安置生态移民

海拔500至1000m区域，多位于山腰，地形复杂，面积宽广，但主要是坡地。气温条件适于多种经济果林生长。根据该区域特点，在充分发展种植业基础上，可大力发展果林建设。将荒山荒坡、大坡度田改造成大片果林。如猕猴桃林、柿子林、枣子林、板栗林等，并相应发展经济林木，如乌柏、油桐、漆树等，以利于水土保持。同时大力发展养猪、饲料加工业。由于该区带耕地较多，人均可达0.13ha左右，且主要是旱田作物，可提供丰富的猪饲料，适于建立大型养猪场，以便形成规模效益。

（3)在库周两岸1000m以上区域发展药材和烤烟进行生态移民

三峡库区海拔1000m以上的高山区气候类似暖热带。此区域一般夏凉冬寒，温凉多雨，雾多湿重，不宜进行粮食生产。根据这一区域的特点，大力发展药材生产，如杜仲、天麻、人参、桔梗等，并利用一些土地种植烤烟，利用山林合理开发香菇、木耳和其他林特产品，利用草场发展山羊、毛兔等养殖业，发展多种经济。在统筹设计、统一管理中安置好移民，在提高经济效益的同时保证生态环境的改善。25°以上的坡耕地退耕还林，25°以下的坡耕地建设果树、经济林，对荒山荒坡进行改造，使之成为果林、经济林或水源涵养林。对森林的利用应加强管理，严禁乱砍乱伐，并有计划地推行植树造林。加强对森林资源的保护措施，改善库区生态环境。

2.工业化开发模式

在三峡库区工业化进程中，坚持移民与工业重组并行，而达到生态移民目的，这正是我们所希望的。三峡工程所带来的投资机遇和开发机遇既使工业得到重组机会，又使移民安置容量得以扩大，使之有条件将那些居住在生态环境脆弱区、敏感区的居民转移到工厂企业，这是三峡库区工业化开发模式的真正出发点和归宿。工业化的道路一是走总量扩张之路，二是走质量推进之路，前者有利于移民脱离土地安置，后者有利于移民素质的根本提高。库区依托工业化为途径安置移民过程中，要以兴办市场主导型企业为主，兼顾以兴办政府主导型企业。引导移民不但可以成为工人，而且可以把安置资金作资本，通过股份联合兴办企业，自己当老板。在项目选择上，围绕本区域资源做文章，大力兴办“资源型”企业。围绕农业、矿产、消费人力资源办企业及其他劳动密集型企业。同时，还可利用对口支援机遇，大力招商引资，接纳安置更多生态移民。

进一步加大对口支援和移民就业培训力度，利用多种渠道进行生态移民。对口支援是库区移民安置和经济发展的重要机遇，要根据对口支援地区企业发展需要，有针对性的培养转移一批青年就业。开县在就业培训进行生态移民方面做出了贡献。为了给对口支援地区输送合格工人，开县大力发展中等职业教育，全县有4所中等职业学校，10多所培训学校。县移民局先后深入到四川绵阳市的一些企业，重庆长安汽车集团公司等单位考察企业用工需求，回县后组织中等职业学校有针对性进行培训，他们这样做不仅受到企业欢迎，而且也受到生态移民的欢迎，真正做到了有的放矢。

3.城镇化开发模式

在城镇化建设中，坚持移民与城镇发展并行。城镇化是农村脱贫致富的根本出路，城镇化是农村发展建设的方向。三峡库区绝大部分是农村，搞好城镇化建设，发展城镇经济是拉动整个农村发展与繁荣的需要。充分利用三峡工程安全需要进行移民的时机，搞好城镇建设，调整城镇布局，完善城镇功能，改善居住环境。既有利于生态移民安置，又能促进城乡交流，加速城乡一体化进程。

生态移民与城镇发展建设并行。利用生态移民机遇，改造旧城镇，保留库区城镇历史风貌，根除设施陈旧、拥挤脏乱、功能不全、环境污染等缺点。利用生态移民机遇，对城镇建设进行重新审视，建设一批精美的小城镇，一方面展示三峡库区历史文化、独特风光、风土人情等，一方面发展旅游业。

4.旅游开发模式

三峡库区有着丰富的旅游资源。从旅游类型来划分，可分为自然风光、历史文化、名胜古迹、现代游乐等；从旅游建设上来划分，可分为建设风光旅游、文化旅游、生态旅游、水上旅游。

充分利用三峡库区旅游资源，进行生态移民，是三峡库区生态移民的一大创举。

四、三峡库生态移民的措施保障

三峡库区生态移民是把生态环境脆弱地区的人口有计划、有组织地异地搬迁安置，从而达到人口、资源、环境和经济社会的协调发展，是我国实施三峡库区生态环境保护基本国策的重要举措。我们通过研究三峡库区生态移民政策及其实践，在分析目前存在的困难和问题的基础上，提出实施生态移民工程所要完善的内容和政策措施，以期能够保证三峡库区生态移民工作的顺利进行。

1.树立大局意识

实施生态移民是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的一个重要组成部分，事关生态移民区的稳定和建设全面小康社会的实现，库区政府应对生态移民对象的现状、特性、困境有一个较为充分的认识，以利科学决策，出台政策，加快推进。统一思想，通过有效宣传，使广大移民理解和支持；统一思想，使迁入地干部群众树立国家意识、大局意识、反哺意识，克服排异现象，为国分忧，让利移民，和谐共处。

2.完善政策体系

三峡库区生态移民的过程是通过政府的生态移民政策实施的，在生态移民过程的各个环节上都存在着生态移民政策的作用。因此，怎样合理地制定、解释、实施生态移民政策，以避免因生态移民政策而发生生态移民过程中的各种各样的矛盾和冲突，既要“迁出人”，又要“迁入人”，还要“安定人”，这是制定生态移民政策中最应注意的问题。生态移民的主体责任在《若干意见》中已作明确要求，即“中央对生态移民生产生活设施建设给予补助。地方政府要搞好迁入地的生产生活设施建设，对生态移民的农户给予妥善安置，解决好他们的生活问题”。

由于生态移民是非强制性移民，因此，生态移民情况复杂难度大，需要通过多种途径进行安置，其补偿政策一定要合理可行，让所有移民对象都能充分享受这一政策，包括投亲靠友、自发外迁的，包括经济条件比较好的家庭，只要被界定为生态移民对象，都应给予合理的补偿。

3.建立规章制度

制定科学合理的生态移民政策虽然是必要的，但更重要的是怎样执行政策，这就要有制度配套。政策往往是宏观的和不系统的，制度可以弥补政策的不足。制度主要是各种规范，具有一定的约束力，这种约束力本身又是通过一定的正向激励或反向激励实现的。因此，在实施生态移民过程中，提供制度供给是非常重要的。要健全生态移民过程中的法制建设，使生态移民过程有法可依、有法必依，对生态移民过程中的一般性问题、共性问题做出有法律效力的解释和规定。同时，在不同模式的生态移民中，各种管理制度也要根据不同情况而区别制定。既可以在原有管理制度的基础上进行创新，使制度有连续性也有创新性：也可以根据移民社区管理的需要进行移民社区管理制度创新，以提高社会管理制度的社区群体认同性。移民要适应社区的管理制度，同时社区的管理制度也要对移民有利。保证合理的、有效的制度在移民社区发挥作用。

4.支持经济发展

政府要支持生态移民发展经济，一是要解决好生态移民发展模式的选择、产业发展方向的确定和产业结构的调整问题。把三峡库区移民村纳入迁入地的整体经济发展格局当中进行规划，以此来促进三峡库区移民经济社会的快速发展。

二是银行尤其是农业银行和农村信用合作社，专门拿出一部分信贷资金，提高当地的支农信贷比例，用来支持三峡库区生态移民经济发展，尤其要结合移民村的发展规划和产业结构调整，支持他们发展种植业、养殖业，尽快使一部分人先富起来。要建立和完善支农的管理体制和运行机制，制定相关政策，帮助解决三峡库区生态移民资金短缺问题。

三是要尽快制定和实施三峡库区生态移民经济发展培训计划。制定和实施三峡库区生态移民经济发展和技能培训计划，争取在1-2年时间内使大多数生态移民群众都能掌握1-2项生产技术，提高他们发展生产的能力。

四是要把三峡库区生态移民新村作为本地经济发展的一个新的实验区和增长点，制定和完善发展规划，逐步争取开发商和投资商到移民村从事生态建设和发展种植业、养殖业，带动当地经济快速发展。

5.改革户籍管理制度

改革户籍制度是生态移民安得稳、能致富、迁得出、能住下的政策保障。

一是三峡库区生态移民的户口迁移要吸取过去“两头来回跑，脚踩两只船”的教训，由迁出地公安部门及时统一办理迁移和注销手续，及时移交迁入地实行属地管理，彻底杜绝迁出入口“重返深山”的现象。迁入地派出所要及时统一办理户口迁移和居民身份证的换证手续。

二是三峡库区生态移民要采取换置的方式，灵活处理户口迁移中的困难问题。对残疾人、五保户、民政救济对象，有亲人的随亲人一起迁移；没有亲人的，由县一级协调所在乡政府在其他村队置换安置；也可以将这些困难村民在有条件的情况下，安置在敬老院。

三是对在外打工的三峡库区生态移民的户口在迁出地而本人又不愿意迁出的农户，当地乡镇政府应做好工作，帮助迁出。

6.实行税费优惠政策

一是三峡库区生态移民迁出后继续享受退耕还林 （草）政策，迁入地与迁出地做好协调工作。

二是三峡库区生态移民参与开发和创办企业的农户，享受国家和地方的税收优惠政策，从有收入的当年起，五年内免征农业税；从事果园和其它经济林木经营的农户，从有收入的当年起，七年内免征农业特产税；接收统一安排易地移民对象占职工总数一半以上的企业，五年内免征企业所得税。

三是三峡库区移民建房免收宅基地的有偿使用费。

作者：中共重庆市委党校教授

责任编辑：新 华