论检察机关作为环境民事公益诉讼原告的逻辑机理与程序设计

刘 超

(华侨大学 法学院,福建 泉州 362021)

论检察机关作为环境民事公益诉讼原告的逻辑机理与程序设计

刘 超

(华侨大学 法学院,福建 泉州 362021)

当下各界对于检察机关能否成为环境民事公益诉讼的原告存在争议。检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼,除了由检察权维护社会公正的功能及其权力内容作为基础之外,还有其自身演进与展开的逻辑理路。有些国家和地区以检察机关作为原告构建了各具特色的、卓有成效的环境民事公益诉讼制度,我国也应结合我国实践,构建完善的环境民事公益诉讼制度体系。

环境民事公益诉讼;检察机关;逻辑机理;程序设计

近年来,我国环境事件频繁发生,其频度之高、影响之剧、后果之严重已引起世人瞩目。环境恶化已经成为直接危害国计民生的大问题。解决现实中严峻的环境危机是一个立体系统工程,本文的研究将表明,检察机关作为法定主体提起环境民事公益诉讼是构建完整的环境公益诉讼制度的必然要求。

一、环境法制发展进程中环境公益诉讼的内在需求

我国经济的飞速发展伴随着严重的环境代价,人口骤增、生态恶化、气候变暖、环境污染等重大难题已经成为中国取得可持续发展的“瓶颈”。解决环境问题、应对环境危机是一个综合、立体的系统工程,需要采取多种手段协同努力。就现实来看,近些年来我国为了保护环境作出了多层次有效努力,“大部制”改革为完善环境执法提供了契机,从而也对完善环境公益诉讼制度提出了需求。

(一)立法层面环境法律体系的构建

作为从20世纪70年代才开始起步的新兴部门法,我国的环境法经历了从“无法可依”到“立法体系已基本完成”的阶段,除了全国人大常委会颁布的《环境保护法》和5部污染控制法和与9部自然资源保护法外,还有为数众多的行政法规、地方立法,仅环境标准就有数百项之多,可见我国已经非常重视环境保护的法律路径。现实社会中,很多环境法律在应对环境问题时制度实施绩效不佳,这固然有环境立法脱离现实、严重超前或者滞后的弊病等因素,但已有的环境法律如何落实更为重要。

(二)环境保护部的成立与加强环境执法的努力

2008年全国人大会上进行的“大部制”改革为更为有效解决中国环境问题迎来了新的契机。“大部制”改革作为行政管理体制上的一次深刻的改革,被人们称之为有史以来最大、最重要的“分权改革”,其目的就是要将决策、执行和监督权有效地分立开来,同时又要把以前多个部门的执行权力集中到一起,以最大限度地避免政出多门,管理混乱。官方解释和民间评论普遍认为环境保护部的成立是“大部制”改革的“亮点中的亮点”,从国务院直属单位的国家环保总局升格为国务院组成部门的环保部,可以更多地直接参与国家的综合决策,解决环境保护的问题也就更方便、更有效、也更有力量。因此,环保部的成立的最重要意义在于加强环境执法,以此促进人类和环境的和谐关系,确保人民的生活水平和健康水平的不断提高。

(三)环境司法层面的改进:环境公益诉讼制度拓展的时代契机

司法是维护社会正常秩序的最后一道屏障,环境保护需要立体保护,如果环境司法层面没有相应改进,则所有努力将面临功亏一篑的境地,这为环境公益诉讼制度拓展提供了良好契机和时代需求。环境资源对于人类而言同时具有两种功能,它既具有作为人类的劳动对象的经济功能,也同时具有作为人类生境的生态功能。所以,在传统的诉讼模式和框架下,个人为了自身的“环境私益”所提起的诉讼可能会达到“主观为私益,客观为公益”的效果,比如生活在排放污水企业周边的居民为了自身生活用水或者农业生产用水(比如养殖业)不被污染而对排污企业提供的诉讼,主观上是为了保护自身的环境权益,①这时个人为保护自身环境权益而提起的诉讼具体是寻求公民环境权中环境资源利用权的救济,这种诉讼的本身也是行使环境侵害请求权,参见吕忠梅.沟通与协调——论公民环境权的民法保护[M].北京:中国人民大学出版社,2005:44-48.但客观上也能达到保护公共环境的效果。但是,大多数情况下,不属于私人所有的公共资源则经常陷入“公地悲剧”而无人照管的局面,企图以拓展传统私益诉讼制度的努力必将使得对环境公益的救济陷于客观不能的现状,因此,需要发展和构建专门的环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是一种对应于“环境私益诉讼”的特殊的诉讼活动,具有“主观为公益”的特殊性,它以保护环境公共利益为直接目的。

近些年来,环境公益诉讼成为了中国当下社会的一个“焦点”,环境公益诉讼的讨论应该已经度过了“要不要”的阶段,理论界和实务界开始把关注重点放在多提出解决问题的方案,尤其是具有操作性的司法实践方案。[1]环境公益诉讼可以分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。②也有论者根据提起诉讼的原告身份把环境公益诉讼细致划分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型、五种具体形式,其中普通环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,环境公诉包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式,参见别涛.中国环境公益诉讼的立法建议[J].中国地质大学学报(社会科学版)[J].2006(6).这里重点讨论环境民事公益诉讼制度。环境民事公益诉讼,是指一定的组织和个人为直接维护环境公益,对侵害环境公益者提起诉讼并要求其承担民事责任,由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。相对于传统民事诉讼,环境民事公益诉讼具有诉讼目的的公益性、起诉主体和责任主体的广泛性[2]以及社会效果上的预防性[3](P15)等显著特征。现在学界和实务界关于提起环境民事公益诉讼的原告主体资格众说纷纭、争议不断,集中在检察机关能够作为环境公益诉讼的原告。笔者认为,检察机关作为环境公益诉讼的原告具有理论上合理性和现实必要性,并且在制度设计上具有可行性。我们可以细致剖析监察机关作为环境民事公益诉讼原告的内在逻辑机理,并具体设计其程序机制。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼的逻辑机理

检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼,除了由检察权维护社会公正的功能及其内容作为基础之外,还有其自身演进与展开的逻辑理路。从根本上而言,检察权以维护社会公益为目的,环境公益是现代社会极为重要、面临重大威胁、需要强力救济的一种社会公益,其法律形式体现为环境权,因此,它也必然是检察权预期保障的范畴。同时,诉的利益在法律个人主义方法论向整体主义方法论兼顾的背景下,也当然要拓展到环境公益。这些都构成了检察机关行使检察权以提起环境民事公益诉讼保障环境公益的逻辑机理。

(一)权利基础——环境权的保障对检察机关提起环境民事公益诉讼的内在需求

现代法律是权利法,必须以保障特定权利为中心,权利的实质是特定的利益。“无救济即无权利”。反言之,救济机制得以存在的合法性在于它是保障权利的需要,所以,环境民事公益诉讼也必须确立其程序运行的基础——即环境权。环境权的性质决定了它在关注个体环境利益的同时也需要维护环境公益。目前,很多国家的环境民事公益诉讼制度设计直接以保障公民环境权利为中心,以具体程序性规定维护公民环境权益,例如美国的“公民诉讼制度”、日本的公害纠纷行政处理制度和公害健康受害行政补偿制度等。

环境权理论制度以整个生态系统为保护对象和制度设计的着眼点,要求对环境资源生态价值肯定,对环境资源经济价值与生态价值重新定位,反映了人类对于环境资源生态价值的追求。[4](P133)资源的环境利益超越了传统的财产权、人格权等权利范畴和侵权理论与制度保护的范围,需要创建的是一种全新的权利体系与制度。这一理论与现实背景决定了环境权理论的理论特色,即环境权是一种体系化的权利,是不同性质的权利遵循一定的标准和规则建立起来的“权利束”。这个“权利束”是一个复合性的权利而不是单一的权利,它作为一项基本的独立的人权具有整体性与个体性相统一、公权与私权相统一的属性。因此,环境权背后体现的利益也必然是整体性环境公益与个体性环境私益的结合体。而传统的民事诉讼理论制度是以救济个人利益为预期的制度设计,必然会忽视环境公益。因此,需要特定机关代表国家从维护环境公益角度出发防治环境侵害行为,而只有实现二者的结合才能保障复合性的环境权。正如上述分析,检察机关是国家维护环境公益最好的代表者。

(二)程序基础——诉的利益的拓展与检察机关保障环境公益的逻辑演进

传统民事侵权行为不具有负外部性,此时的诉权理论主张实体权和诉权之间是一一对应的关系,诉权是实体权利的请求权,只有实体权利受到侵害或者威胁事实时才能产生程序法的上诉权。但是,环境侵权行为具有负外部性,对个体环境权利的侵犯还会导致环境公益的损害,因此,原有的诉讼模式不能解决有效救济环境权。而诉的利益理论凸显了必须有专门机关作为环境公益的代表才能救济环境权。

“诉的利益”,即原告就其私权主张请求法院予以裁判时所必须具备的必要性,所以又称为权利保护利益或者权利保护必要。由此,在大陆法系,诉的利益成为权利保护要件之一,在具体案件当中,如果原告的起诉被认定不具有诉的利益,则案件不会进入实体审理程序。在传统民事诉讼模式下,公民仅能对个体受到侵害利益主张权利救济,而公共利益部分则被排除。而环境侵权行为同时侵害了个体环境利益与环境公益。如何通过诉讼途径保护环境公益?前提是原告具有诉的利益,法院就完全可以通过扩张解释将环境公益作为起诉者新的利益请求(如美学利益、休闲娱乐利益)纳入到利益保护框架中来,但在观念上尚不能被广泛接受,而且这一处理也需要全民环境意识提高才能保护环境公益。而检察机关作为原告代表环境公益,这样当然对于环境民事公益诉讼享有诉的利益,很方便提起诉讼,保障环境公益。

(三)方法论基础——检察机关作为环境公民诉讼原告是法律从重视个人到兼顾整体的需要

诉的利益的公益化扩展、检察机关提起环境民事公益诉讼以维护环境公益,这实质上与现代法学方法论的变迁紧密相关。个人主义方法论与整体主义方法论是社会科学研究中对社会科学发展有着相当重要影响的方法论。个人主义方法论是一种立足于个人视角研究学科问题的方法论体系,它以个人为分析问题的基点,通过对个人行为、动机、目的、偏好等方面的分析,来展现社会发展的基本脉络。整体主义方法论,它指的是以整体作为研究的基点,通过群体行动的分析说明该学科的基本立场与基本内容的方法体系。[5](P80)个人主义方法论坚持的前提是,“任何行为都是由一些个人做出来的”、“社会的基础是个人行为”和“整体无法被量化”。[6](P34)个人主义方法论为私法所秉持,无论是私人实体权利的设定还是法律诉讼途径的救济都是从个体出发、以个人为单位的。这种思维路径在传统私权体系下具有合理性。但环境权具有公共性和私人性的双重属性,个人环境权与整体环境权交织在一起,这来源于我们对于环境资源经济功能与生态功能这双重功能的认识与保护,也来源于对人的社会属性与自然属性这双重属性的重新认识。所以,在法律认识论中要兼顾个人主义方法论与整体主义方法论。因为在环境公益保护领域而言,秉持个人主义方法论的实体法和程序所坚持的权利行使及救济视角,在诉讼法中将原告资格限于具有足够利害关系的本人,这种制度设计在传统社会并没有问题,但在现代社会,尤其是在环境损害领域,受害人往往人数众多,并且往往找不到特别明确的、传统意义上的受害人,越是影响重大的环境损害越是难以与某个个人所受的具体损害联系起来。如果坚持传统的诉讼制度,那么,对于这些更加严重的损害,就没有人可以提起诉讼,而这毫无疑问将损害全社会的利益。所以,在环境保护领域,环境公益的实现依靠个体环境私益诉讼很难实现,“公地悲剧”揭示个体理性可能会导致集体非理性,这时也需要吸收整体主义方法论指导的以整体环境公益作为分析单位和着眼点,有利于从环境公益上考虑法律在重构社会秩序、厘清社会关系中的作用。

三、检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼的具体法律制度程序设计

(一)以扩大法律解释的方式确立检察机关的环境民事公益诉讼原告地位

现在对于多种主体提起环境民事公益诉讼最大的制度障碍在于我国《民事诉讼法》已经对原告主体资格作出了明确规定,即该法第108条规定:有权提起诉讼的“原告是与被告有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。如何通过制度设计克服现行的“原告资格”限制?一种路径是通过更新立法来重新赋予公民个人、社会团体和检察机关的原告资格,但此举必然要更新相关系列法律制度,而在成文法背景下法律要保持相对稳定性,不宜变动过快。因此,可以考虑另一种通过扩大法律解释的路径,对现行的“原告资格”进行目的解释——直接利害关系的规定是为了保护其背后的利益,通过扩大法律解释,这种利益的损害不仅仅指涉经济利益,而且也包括一些非实质性的损害,如美感损害、美好环境享受利益的损害等,并且要确立环境私益与环境公益的内在关联,检察机关可以也必须作为环境民事公益诉讼原告来提起诉讼,以保护现有民事诉讼框架下环境私益诉讼所不能保护的非经济性利益和环境公益。

(二)检察机关提起环境民事公益诉讼的范围

环境公益的保护必须鼓励公众参与,需要公民、社会团体和检察机关三类主体作为原告提起环境民事公益诉讼。基于效率原则和避免资源浪费,这三方主体在提起环境民事公益诉讼范围必须有所分工。必须限定检察机关提起公益诉讼范围,因为:(1)检察机关作为国家监督机关需要承担多种法定社会功能;(2)检察机关作为社会公共资源,其启动必须遵循节约原则;(3)正如有学者质疑的,检察机关以多重身份和角色介入到民事诉讼,其所行使的民事审判活动的监督权必然会导致法院中立地位难保,其特殊的地位和权利(权力)也会产生使其与对方当事人之间的平等对话的困难。所以,检察机关作为原告提起的环境民事公益诉讼的范围必须严格进行法律限定,其原则是:(1)必须是影响重大的环境事件,环境侵害主体势力强大、力量雄厚,个体公民和社会团体难以应对;(2)行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的,损害环境公共利益的民事主体的行为。

(三)检察机关与行政部门的协调:检察机关提起环境民事公益诉讼的行政程序前置

检察机关与行政机关行使不同类型的公共权力,以共同实现维护公益的目的。但环境行政主管部门直接以贯彻执行各项环境保护的方针、政策和法律法规,以保护环境为首要职能。只有当环境行政主管部门在环境公益保护中的客观不能的情况下,才需要监察机关的介入。所以,必须注重检察机关以提起诉讼形式和环境行政主管部门以执法形式在保护环境公益中的协调。如果一味重视环境民事公益诉讼形式来保护环境公益,也会造成公共行政资源的浪费。所以,检察机关提起环境民事公益诉讼时应设立行政前置程序,检察机关在决定提起环境民事公益诉讼时,可以告知环境行政主管部门,以督促其采取有效措施以保护环境公益。只有行政执法在一定期限内没有实现预期效果时,才能由检察机关提起环境民事公益诉讼。

(四)检察机关对环境违法者的威慑:检察机关提起环境民事公益诉讼的告知程序

检察机关提起环境民事公益诉讼不仅仅是为了追究环境危害者的责任,根本上还是为了制止环境违法行为,维护环境公益。当检察机关准备进入诉讼程序时,若能威慑违法者,起到警示其停止环境不法行为并采取积极行为消除对环境不利影响行为的效果时,检察机关已不需要再提起诉讼。因此,为了节约公共资源,检察机关在决定提起环境民事公益诉讼时,可以采取类似于环境法律制度中限期治理通知书的形式,对潜在的被告发出内容和格式符合法律要求的通知,如果被通报人没有停止违法行为并且采取积极措施消除不利环境影响,检察机关就可以向法院起诉。

(五)检察机关的举证责任承担

我国民事诉讼法针对环境损害的认定具有很强的技术性,环境侵害者和受害者之间存在着严重的信息不对称。因此,需要在环境侵害案件中实行无过错责任原则和责任倒置原则,规定主要证据由被告提供。检察机关提起的环境民事公益诉讼同样适用举证责任倒置原则,但考虑到检察机关作为国家专门的法律监督机关,具有调查取证、证据保全等方面的优势,因此,应分配给检察机关一定的举证责任。

(六)检察机关诉讼费用的承担

检察机关作为原告代表国家为维护环境公益而提起环境民事公益诉讼时,事先不用缴纳诉讼费用,当原告胜诉时,由被告承担诉讼费用。当原告败诉时,免除原告诉讼费用,即由国家承担法院审理案件的审判费用,实现审判成本的“公共负担”,并设立专门的基金来负担败诉原告的律师费用、鉴定费用等。

(七)限制检察机关撤诉制度

检察机关提起的是环境民事公益诉讼,《民事诉讼法》第13条规定:“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”但环境民事公益诉讼并非是为了环境私益,而是为维护环境公益进行的诉讼,所以,一旦法院受理后,检察机关就无权要求撤诉,并应按照法庭要求,积极参加庭审等诉讼活动。

(八)环境民事公益诉讼时效制度

我国《民法通则》第135条规定:“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年,法律另有规定的除外。”《环境保护法》第42条规定“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害起时计算。”但环境侵害具有长期性、潜伏性、累计性特征,需要相对较长的时间才能被人们所认识,而对于环境违法行为与环境公益受损的因果关系的确立更多地受到科技发展水平的制约,因此,在诉讼时效上应给予一定的放宽。

四、代结语:检察机关提起环境民事公益诉讼的司法实践试点

环保部的成立为增进环境执法效果提供了有利契机,此时也更需要改进环境司法以期发挥多种类型制度在保护环境公益中的协同作用。检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼是解决我国现实严峻环境问题、保护环境公益、救济环境权的需要,而我国现有的法律制度体系和检察机关的性质与职能也为检察机关作为原告提供了可行性。我国现实社会中,检察机关提起的环境民事公益诉讼也已经有不断成为法律实践,如2007年四川省阆中市检察院日前对该市群发骨粉厂环境污染损害纠纷一案提起诉讼并且胜诉,2008年11月,江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》规定人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件,有权向法院提起环境民事公益诉讼。2008年12月,云南省昆明市和玉溪市中级人民法院环境资源保护审判庭相继成立,在云南省环保审判庭的司法实践所适用的模式是,检察院及在我国境内经过依法登记的,以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环保公益诉讼。这些都表明检察机关提起环境民事公益诉讼已经有实践的迫切需求,其自身也根据实践需求在发生制度上的自发演进,但还没有形成完整的制度体系。在此基础上,我们应该适时应对社会需求,重视检察机关在提起环境民事公益诉讼中的独特而重要的作用,构建完善的具体法律制度体系。

[1]陈晶晶.吕忠梅代表建议赋予个人提起环境公益诉讼权利[N].法制日报,2007-03-09.

[2]吕忠梅.看清环境公益诉讼真面目[N].法制日报,2007-04-15.

[3]郑春燕.论民众诉讼[J].法学,2001,(4).

[4]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.

[5]常怡,黄娟.司法裁判供给中的利益衡量:一种诉的利益观[J].中国法学,2003,(4).

[6]张宇燕.经济发展与制度选择--对制度的经济分析[M].北京:中国人民大学出版社,1992.

国家社科基金重大项目“环境友好型社会中的环境侵权救济机制研究”(编号:06&ZD034);NRDC(美国自然资源保护委员会)委托项目——“中国环境公益诉讼制度研究”。

刘超(1980-),男,法学博士,华侨大学法学院讲师,中南财经政法大学法学院环境资源法研究所研究人员,主要从事环境法学研究。