论“钓鱼执法”及其防治措施

杨冬梅

论“钓鱼执法”及其防治措施

杨冬梅

“钓鱼执法”严重损害了政府的公信力，是对社会道德的公然打击，是对建立整个社会法治的戕害。从“钓鱼执法”的特征着眼，剖析“钓鱼执法”事件发生的原因，并从立法、执法及司法角度提出相应对策，以防止“钓鱼执法”行为再次发生。

钓鱼执法；行政权监督；法治理念

一、“钓鱼执法”的特征

钓鱼执法［1］，英美叫执法圈套（entrapment trap），是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关情境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理［2］。大陆法系国家对此也有严格限制，日本法律禁止执法者为了取证，诱惑当事人产生违法意图，因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权［3］。其又可称为“诱惑调查”。

（一）目的的不正当性

行政机关出于不正当的目的，先取证后查处，人为地引诱调查对象违法、甚至栽赃被调查对象违法。法律上规定非法证据排除规则，因此以此种方式而产生的调查结果不能作为后续行政行为的依据。上海闵行区黑车事件曝光出的“放倒钩抓黑车”事件不是对既存的违法事实予以调查，而是以诱惑的方式诱导行政相对人违法，不利于依法行政目的的实现，即“钓鱼执法”的目的不具有正当性。

（二）主体的特定性

“钓鱼执法”主要是行政主体中的公务人员，即使有些人是一般公民，其也是经过行政主体的委托所进行的活动，从本质上而言也是行政主体的行为。如上海和深圳“钓鱼执法”事件中的执法主体具有特定性，分别为交通执法大队和社保局，即行政主体。“钓鱼执法”方式有违执法为民的本质要求，危及政府的公信力，影响我国依法行政的推进进程。

（三）手段的诱骗性

“钓鱼执法”这一执法模式与其他的行政执法模式有着本质的区别，其主要以诱骗的手段来执法。如上海市闵行区交通执法大队以假扮乘客，引行政相对人进入预先设置的陷阱，诱导行政相对人做出行政违法行为，并以此作为证据对相对人进行处罚或采取其他的责难行为。这一欺骗性的手段使得公众陷于守法与违法的困惑之中，同时也模糊守法与违法之间的界限。当“钓鱼执法”成为常态，会逐渐撕裂社会成员之间最基本的互信、互助关系，将使得本已失衡的社会道德体系变得更加脆弱。

二、“钓鱼执法”的成因分析

(一)刚性化执法指标的要求

顺应法治社会的要求，国家为行政执法机关提出了明确的行政执法目标。这些要求可以使行政执法部门及其工作人员可以循着正确的轨迹进行，最终实现既定目标，实现预期法律效果。查处违法营运的车辆是以合法的方式和手段进行查处，最终维护正常的市场经营秩序，保障交通运行安全。然而有关交通执法部门在查清实际状况就定下了较高的刚性指标，出现无法实现既定指标的窘境。最终为了实现既定指标而出现了以“钓鱼执法”模式类似的不合法的执法行为。管理者对社会公共秩序的高标准以及其制定的不切实际的执法目标，在一定程度上使得执法者疲于完成指标，或者不折手段如以“引诱”的方式，造成更加严重的违法行为。

（二）执法经济诱惑

罚款是行政主体对违法行政相对人课以金钱给付义务，以维护正常秩序的一种处罚方式。《行政处罚法》中第53条规定罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分，且财政部门不得返还罚款。然而一些部门为了调动执法主体及其工作人员的积极性，实行罚款提成返还政策，内隐着一种执法经济链。“钓鱼执法”是实现提款返还政策的重要手段之一，有违《行政处罚法》关于罚款的规定，属违法行为。这必然会腐蚀执法队伍，使其脱离依法行政的轨道。

（三）正当程序依据的缺失

统一行政程序法的缺失使得执法主体对执法手段、客体、程度、方式等认识不清，违反程序执法如打法律插边球的现象屡有发生。法律条文或司法解释对“非法运营行为”没有明确界定等类似的问题。模糊的法律概念给了执法部门以空子。执法实践中对“非法运营”通常认定为：凡是没有营运证的车辆，司机只要被发现收一次钱，即为成立。交通执法部门利用这一模糊概念，滥用手中的自由裁量权，偏离法治轨道对其进行扩大化的解释，对于一些不应被认为“非法营运”的救助行为处以高额罚款。执法依据或者执法标准的缺失，使得本应“酌情处理”的选择转化成了“一致对待”权力，使得原本灵活的处理方式流于形式，导致行政处罚显失公正，违背行政合理原则。

（四）执法主体的法治意识淡薄

依法行政原则是行政法的核心原则，要求行政主体做到合法、合理、程序正当、权责统一。“钓鱼执法”模式中执法人员以引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，剥夺行政相对人的陈述和申辩权利等行为，俨然是一种“公权讹诈”。由此观之，执法者法治意识淡薄，权力本位的特权思想严重，对“民权”与“公权”之间紧密关系认识不足，依法行政观念不强，导致了有法不依，执法不严，使得执法不公的违法事件发生，刺痛公权神经。

（五）行政权监督机制弱化

我国行使监督权的部门很多，如人大的监督和司法监督就是典型的监督方式。但由于监督机构分散，重复交叉，缺乏协调配合和沟通联系，未能形成合力。如司法监督作为典型的外部监督机制，本应是弱者的庇护所和社会正义的脊梁，却无法充分发挥其作用。如近十年间针对“钓鱼式执法”的行政诉讼竟然无一胜诉，可能其中确实有些是正确的，但绝不排除司法机关充当了违法行政的挡箭牌，助长了“钓鱼者”嚣张气焰。正是由于对行政权力监督机制的弱化，使得“钓鱼执法”这种滥用权力、悖逆公德的执法方式出现，严重侵损了法律所保障的公民的合法权益。

三、“钓鱼执法”的防治措施

（一）从立法的角度封堵“钓鱼执法”

第一，制定规范统一的行政执法程序。统一的行政程序法，既能既能鼓励行政相对人对行政调查程序的参与，监督行政权的行使，又能约束、限制行政主体的行政权，减少违法行为。“钓鱼执法”，以“诱惑调查”(诱惑调查是指享有侦查权的警察、司法人员或他们的代理人为获得对某人提起刑事诉讼的证据，故意设置圈套，而诱使某人实施某种犯罪行为，待犯罪行为实施时或者结果发生后，当场对其进行拘捕的一种特殊的侦查手段和方法)的方式取证，违法正当程序原则。“诱惑调查”在我国主要出现在及其重要的刑事案件中，行政执法中目前在理论上尚未确立，而且法律上也无规定。所以行政执法人员在执法过程中使用诱惑侦查的方式不是立法所规定的行政调查程序，是不合法的。因此，有必要制定规范统一的行政执法程序（包括行政调查程序），并将类似于“钓鱼执法”模式等不合法的行政调查程序纳入行政程序法的范畴对其予以规制，以从源头上保障程序公正和相对人的合法权益。第二，规范行政裁量适用规则和确立裁量基准。行政机关行使行政处罚自由裁量权不仅应合法，而且应合理，遵循过罚相当的原则。“钓鱼执法”模式因其没有合法的依据，且处罚的方式和手段亦不合理，属于滥用自由裁量权的行为，所以，从立法的角度对行政自由裁量权予以规制具有必要性，如重庆立法规范行政处罚自由裁量权，禁止钓鱼执法就是明显例证［4］。制定科学合理的行政裁量基准制度，根据违法性质、情节轻重等因素，将行政裁量权细化、量化，使法律能有效的控制行政裁量权的行使，并走向一种良性的发展模式。

（二）从执法的角度而言，规范执法模式，强化执法监督

第一，实行执法手段多样化。丰富执法手段，改进执法方式，如将计算机和网络等电子信息技术引入执法当中，减轻现场执法压力。最重要的树立“服务行政”的观念，淡化行政执法方式的权力化色彩。第二，强化执法监督。建立健全权力的内外制衡机制，正本清源，防微杜渐。执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理。同时将执法机关置于人大、上级机关、监察机关、司法机关、舆论媒体的监督之下，建立健全的监督机制。

（三）从司法的角度对公民权予以公正的保护

司法是公民权利的最后一道保护屏障。当事人的合法权利因行政执法人员的“钓鱼执法”行为侵害后需要救济，救济的方式主要有行政复议和行政诉讼。从权力制衡的角度上来说，行政诉讼成为优选。据保守统计，上海每年被“钓鱼执法”所栽赃陷害的车辆多达数千辆，许多案件被当事人诉诸法庭，原告均败诉。由此可见，公民的合法权利并未在司法中予以公正的保护，需从以下两个方面予以改革：第一，法院的财政由地方予以拨发，是限制法院独立审判的根源。改革法院的财政管理体制，由中央财政机关统一拨付，避免地方财政对法院的束缚势在必行；创新人事管理体制，实行垂直管理体制和法官考试竞争择扰制度，提高司法人员的综合素质［5］。第二，完善司法监督机制。司法监督机制主要包括人民法院的监督和人民检察院的监督。充分发挥它们的监督作用，使其对司法个案的监督法律化、制度化，促进法院公正司法。完善法院内部监督机制，建立严格的办案规则，加强案卷评议的常态化、规范化。注重引导舆论媒体、民意对司法机关的监督，确保司法公正的实现。

（四）强化行政执法人员素质

提升行政执法人员的道德素养，不断加强他们的思想道德建设，培育严格依法办事的素养和公正执法的品德；加强业务知识的学习，在执法过程中运用正确的手段和方式；遵循法律规定的程序，严格按程序办事；树立责任意识，实行权责统一制度。对执法人员进行定期考核和不定期考核，并将其纳入个人绩效考核内容。

[1]钓鱼执法曝光始末[EB/OL].http://sh.people.com.cn/GB/134952/ 171312/171316/10218895.html/2009-11-24.

[2]姚忠伟.“钓鱼式”行政执法与依法行政[J].黑龙江史志,2008(16).

[3]http://baike.baidu.com/view/2847878.htm/2009-11-24.

[4]http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/05-18/2288120. shtml.

[5]李爽.谈公正司法的保障措施[J].当代法学,2000(4).

D912.1

A

1673-1999（2010）24-0067-02

作者简价：杨冬梅（1984-），女，湖南邵阳人，湘潭大学（湖南湘潭411105）法学院硕士研究生，从事行政法与行政诉讼法研究。

2010-09-26