构建农民工失业保障的长效机制

张转玲

构建农民工失业保障的长效机制

张转玲

农民工是我国改革开放、工业化和城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，他们为我国经济实力的提升和综合国力的增强作出了重大贡献，已成为产业工人的重要组成部分。近年来，由于其自身的特征、宏观经济的波动起伏及市场竞争的影响，农民工的失业问题日益突出。单因金融危机的影响，从2008年至2009年就有2500万农民工失业。①因此，尽快稳定农民工的就业现状非常必要和迫切。而要从根本上解决农民工的失业问题，就必须建立适应其特点的失业社会保障制度。失业社会保障制度包括失业保险、失业预防和就业扶助，其中，失业保险是失业保障制度的最重要的项目，它对保障失业者的基本生活、促进充分就业、弱化失业负效应、稳定社会秩序起着重要作用。

一、农民工失业现状分析

为了解当前农民工失业的基本状况，本课题对深圳和东莞两地农民工集中的区域进行了问卷调查。共发放问卷600份，回收问卷512份，回收率85.3%。有效问卷498份，有效率97.3%。通过对此次调查结果的分析，发现当前农民工就业中存在以下问题：

（一）失业对农民工的压力很大。在对“您目前最担心的问题是什么”一题的六个选项中，回答担心失业后找不到工作的人数最多，深圳的比例是25.8%，东莞的比例是26.8%。而其它选项所占的比例则相对较低。这充分说明，在目前农民工所遇到的众多问题中，失业给他们造成的心理压力是最大的。因此，解决失业问题，可以保证农民工的生活稳定，减轻他们的心理压力。

（二）农民工失业现象严重，参加失业保险的比例低。调查结果显示，深圳有46%的农民工曾经失业过，东莞也有32.8%的农民工有失业的经历。既然失业常常威胁着农民工的稳定就业，那么，他们参加失业社会保险的情况如何呢？调查结果显示，深圳和东莞参加失业保险的农民工比例分别仅占10.3%和25.4%。绝大多数农民工没有参加失业保险，或是根本上就不知道失业保险。

（三）以短期失业为主。从调查结果来看，大多数农民工的失业时间为6个月以下，其累计比例深圳为77.8%，东莞为71.8%。另外，还有部分失业者的失业时间在半年以上，其比例深圳为22.2%，东莞为28.2%。可见，农民工的失业表现为短期失业与长期失业相结合，但以6个月以下的短期失业为主。

（四）失业补偿微乎其微。关于失业后的生活来源，失业后靠以前的积蓄维持生活，深圳为76.7%，东莞为83.7%。而依靠单位发的失业补偿维持失业后生活的人则很少，其中，深圳为1.1%，东莞为2.3%。其余的失业农民工则是靠亲朋好友接济或靠老乡和以前同事救助来维持失业后的生活。

可见，当前我国农民工失业问题还是相当严重的，同时又缺乏相应的失业社会保障制度来化解失业给农民工心理和生活所造成的压力和严重影响，因此，应尽快建立适合农民工特点的失业社会保障制度。

二、构建农民工失业保障长效机制的必要性

（一）不断扩大的农民工规模及其构成主体城市化取向的需要

农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。狭义的农民工主要是指后一部分人。农业部提供的数据显示，我国狭义农民工的数量为13000万人左右，广义农民工的数量大约为22978万人。农民工人数占我国总人口的17%以上。如果其中十分之一的农民工就业受到影响，数量就将高达2297.8万人。这么大的群体一旦失去收入或收入下降不能维持生计，他们或返乡或留在城市，都会造成巨大的社会问题。

在狭义农民工中，16～30岁的占61%，31～40岁的占23%，41岁以上的占16%。②其中16～30岁属新生代农民工，按61%的比例来算，其总人数已达1.3亿多。未来，随着老一代农民工的退休及城镇化步伐的推进，新生代农民工群体规模势必将越来越大。新生代农民工指父母本身就在城市打工出生在20世纪80年代以后的第二代农民工。和第一代农民工相比最大的区别是，新生代农民工根本不愿意回到农村去，农村对他们而言非常陌生，他们愿意在城里生活。如果在城里失去工作，又得不到任何社会帮助，同时失业后还不愿意返回家乡，那么，他们势必形成城市中社会不稳定的潜在力量。

可见，只有尽快建立起农民工的失业社会保障制度，才能有效地预防和保障农民工劳动大军的失业问题，满足他们失业后的基本生存需要，促进社会和谐稳定地发展。

（二）应对周期性经济危机的需要

2007年发生在美国的金融危机，对全球经济的发展造成了严重的影响，也对我国经济造成了不小的冲击。国家发展改革委中小企业司公布的数字显示，2008年上半年，我国共有6.7万家规模以上的中小企业倒闭。以珠三角为例,仅2008年10月上旬,就有近50家香港企业申请破产清算,以一家企业倒闭引起500人失业计算,50家倒闭就造成了2.5万工人失业。在这场经济危机中受影响最大的就是农民工。众所周知，2004年至2008年，中国东南沿海省份还存在“民工荒”问题，部分企业曾为找不到合格的技术工人而着急。但到了2008年10月后，农民工却纷纷失业，出现了“失业潮”、“返乡潮”。

2009年《社会蓝皮书》称，由于受经济危机的影响，截止到2009年2月，已经有800万农民工返乡。随后的调查表明，他们并没有完全回到原来居住的村落当中，因为现在农民工相当一部分是80后出生的，他们已经习惯了城市的生活，返乡后很多到当地的小城镇、小城市打散工。以深圳为例，2008年以来，农民工就业人数有所下降。据深圳人力资源和社会保障局统计：2008年10月份，全市参加工伤保险的农民工为754.22万人，比9月份减少近1%。2008年1至9月，全市企业员工退保人数64.99万人，比上年同期上升5%。从另一方面看，企业提供就业岗位的能力有所下降。如深圳宝安区市场岗位需求下降严重，参加招聘的企业下降20%至30%，但求职人数却上升了20%左右。可见，深圳失业的农民工并没有大规模离开深圳，而是想留在深圳寻找就业的机会。

为了应对因金融危机而造成的农民工失业问题，2008年12月，国务院办公厅下发了《关于切实做好当前农民工工作的通知》，从促进农民工就业、加强农民工培训、支持农民工回乡创业、保障工资发放、做好农民工社保、维护返乡农民工土地权益等六个方面稳定农民工就业。这些临时性措施尽管对稳定农民工就业起到了一定的作用，但并不能从长远上解决问题。因此，尽快建立农民工失业社会保障长效机制，对于化解周期性经济危机给农民工带来的失业风险非常必要。

（三）化解市场经济中竞争风险的需要

在市场经济运行过程中，停产、倒闭的企业必然会使其员工失业，能力弱的农民工也会在竞争中被企业淘汰。据调查，目前我国农民工的失业，大多属于结构性失业、技术性失业和摩擦性失业。结构性失业是指由于科技的进步引起经济结构的改变,劳动力的供给与需求在职业、技能、产业、地区分布等方面的不协调而形成的失业。农民工自身受教育程度低，企业的技术改造和产业升级，都是造成其结构性失业的原因。摩擦性失业是指在经济运行中由于正常的劳动力流动而引起的失业。在一个动态经济体中，各行业、各部门与各地区间劳动力需求的变动是经常发生的。这种变动必然导致劳动力的流动，在劳动力的流动过程中，总有一部分人处于失业状态。例如，农民工从一个城市迁移到另一个城市后，原有的工作失去了,而新的工作一时又没有找到，或者一些农民工对现有的工作不满意，想寻找新的工作而暂时失业，等等。由于农民工的户籍关系在农村，他们在城乡之间及城市之间频繁流动，因此这种失业在他们身上就常常发生。技术性失业是由于技术进步所引起的失业。在经济增长过程中，技术进步的必然趋势是越来越先进的设备替代了工人的劳动，这样，对劳动需求的相对减小就会使失业增加。因此，建立农民工失业社会保障机制，就能够运用政府和社会的力量，加强对农民工的技能培训，增强他们在市场经济中的竞争能力，稳定就业，防范失业。

（四）加快推进我国城市化进程的需要

城市化指的是农村人口转化为城镇人口的过程，或是农业人口转化为非农业人口的过程。2009年城市蓝皮书显示:截至2008年末，中国城镇化率已达到45.7%，共拥有6.07亿城镇人口。国家发改委投资研究所作的“2010～2020年：中国经济增长与城市化水平研究报告”预计：2020年我国的城市化水平，将会介于58～65%之间。根据国际经验，通常在高速发展的30～40年间，城市化率可从25%提高到70～80%。我国改革开放已经30多年了，但目前的城市化率才达到50%左右，可见我国以往的城市化进程太慢了。我国城市化水平低的原因，在于我国特定的户籍制度和若干政策约束，造成大量的农村劳动力不愿进城，使得农村劳动力的转移比其他国家更为困难。或是部分已经进城的农民工迫于生存压力最终又返回农村。③

农村劳动力转化为城市市民是城市化进程的必然选择。因此，要加快我国城市化步伐，就必须尽快解决农村劳动力向城市转移过程中所遇到的问题。逐步取消二元户籍制度，提高农民工的工资待遇，建立起农民工在城市生活所必须的各种社会保障制度，尤其是失业社会保障制度。

二、原则

（一）公平对待

大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对推动我国工业化、城市化进程和经济的繁荣发展作出了重大贡献。因此，他们理应和城市居民一样分享经济发展的成果。政府除了应该像城市居民一样将他们纳入医疗保险、工伤保险、养老保险等基本社会保障范围外，还应该重视农民工的失业问题，使他们能和城市职工一样，享有失业社会保障的权利。

（二）平衡就业

当前农民工在城镇中就业面临的最大问题，就是就业的不稳定性，他们中的许多人常常受到失业的威胁。从就业的区域分布上看，外出打工的农民工主要集中在大中城市，尤其集中在东南沿海发达城市。从就业的行业来看，主要集中在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中，而其中尤以加工制造业、建筑业和采掘业为主。也就是说，农民工就业的地区和行业分布很不平衡。因此，从长远战略上考虑，为了更好地解决失业农民工的再就业问题，政府应实行农民工异地就业与就地就业相平衡，行业之间就业相平衡的政策。引导失业的农民工向劳动力短缺的地区和行业转移。

（三）着眼长远

要从根本上稳定农民工的就业问题，就要着眼长远，建立能够长期发挥作用的制度和机制，临时采取的一些措施和对策，只能缓解一时的失业，而不能长久地发挥作用。必须依靠政府和社会的力量，尽快建立起适合农民工特点的失业社会保障制度，将农民工纳入失业社会保障的范畴之中，从根本上建立保障农民工失业的体制和制度。

三、对策和建议

（一）重视对农民工失业的预防、调节及控制

2008年12月26日十届全国人大常委会第二十六次会议审议通过了《就业促进法草案》，该草案指出：企业成规模裁减人员，当遵守有关法律、法规的规定；县级以上人民政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。这就是说，要有效地解决失业问题，稳定就业状况，则必须做好两件事：一是建立失业预警制度；二是对企业的裁员行为进行约束。

我国长期以来采用的是行政登记失业率统计失业方法，它是劳动保障部门、就业服务机构对失业人员登记统计汇总的结果。这种失业率的统计方法不能真实地反映城镇的失业情况。原因是登记失业率所统计的主要是到社会保障部门和就业服务机构进行登记的城镇失业人员，而未去登记的城镇失业人员及失业的农民工等均未被计算在内。建议将行政登记失业率改为劳动力抽样调查失业率。劳动力抽样调查失业率，是采用国际通行定义并按照国际标准的调查方式，通过住户调查系统进行失业统计。它将失业定义为，城镇常住人口中16岁以上，有劳动能力，在调查期间无工作，当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。此失业定义将居住在城镇的所有人员都纳入调查统计的范围，因此所得到的失业率相对比较真实。采用这种失业率的统计方法，不仅能较准确地计算出我国各时期的失业率，而且也能够较准确地统计出农民工的失业率，从而采取有效的措施，将其控制在安全水平线之内。

严格规范企业的裁员行为，也是稳定就业所必须采取的有效措施之一。凡不能依法支付经济补偿金并妥善解决拖欠职工债务的企业，则不得裁减人员。确需裁员的企业，一定要按照规定的程序裁员，并负责对裁减人员进行合理分流。约束企业的解雇行为，虽能抑制其对员工的随意裁减，但过渡的约束从长远上则可能限制企业的用人自由，致使企业不敢招聘员工，结果反而不利于增加就业。因此，除了约束企业的解雇行为外，还应采取相应的奖励措施引导企业合理用工。一是对经营困难的企业，允许其在一定期限内暂缓缴纳失业保险费；二是鼓励企业通过岗位轮换的方式代替裁员，并由社会保险基金提供工资补贴或岗位补助；三是为企业内面临失业风险的劳动者提供转岗、转业培训补助。

（二）做好就业指导和就业服务，促使失业农民工尽快实现再就业

农民工来到城市或失业后重新就业，面临的主要困境有四：一是不清楚哪些单位、哪些岗位需要用人，即许多人无法得到用人单位的需求信息；二是就业能力和技能水平不高；三是在就业过程中受到歧视或被不良职介所欺骗；四是社会和企业为农民工提供的就业岗位和就业机会不足。要有效地解决这些问题，政府和社会就必须提供全方位的就业信息和就业服务。首先，要建立完备的就业信息网络，这是保证农民工实现再就业的必要条件。其次，加强职业技能培训，提高农民工的技能水平和竞争能力。培训资金应由政府从就业专项资金和相关专项资金中给予补贴。再次，逐步取消“二元户籍”制度，鼓励并引导农民工向城市市民身份的转变。最后，政府应通过宏观调控，给农民工创造就业新机会。

（三）建立适合农民工特点的失业社会保险制度

我国目前还没有专门针对农民工的失业保险制度。只是在《失业保险条例》有如下规定：城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。但实际情况是大多数用工单位根本没有按规定给农民工缴纳失业保险金。失业的农民工大多数都无法领到失业补助。本文认为，应根据农民工的特点和需要，尽快建立专门针对农民工的失业保险制度。失业保险基金由单位、农民工个人缴纳的失业保险费及政府财政投入构成。其中政府财政投入占50%，单位缴费占30%，农民工个人缴费占20%。同时，建立农民工失业保险个人帐户。对于缓缴、欠缴或拖延不缴农民工失业保险费的企业要实施严厉的惩罚措施，使其畏惧惩罚结果而不敢不缴。失业保险金标准按照失业前一定时间平均工资的50%来确定。失业保险金按月发放。领取失业保险金的期限根据缴费时间长短来确定，但最长不能超过6个月。农民工异地流动，其失业保险个人帐户中的资金，可以随同转移。

注释：

①邓聿文：《解决农民工就业的几种思路》，《政策》2009年第3期。

②孙怡芳、吴元：《金融危机下的农民工再就业问题》，《现代经济》2009年第1期。

③《中国的城市化进程离不开农民工》，《中国经济时报》，2009年2月16日。

（作者：深圳大学管理学院副教授）

广东省哲学社会科学规划项目）