政治文化影响政策选择的历史解读和现实审视

胡献忠

（共青团中央 青运史档案馆，北京 100051）

政治文化影响政策选择的历史解读和现实审视

胡献忠

（共青团中央 青运史档案馆，北京 100051）

政治文化作为特定时期社会成员的政治态度、政治信仰和政治情感，对政策选择产生着双重影响。现阶段，中国的政策选择要实现政治文化的良性互动，必须推进决策的民主化、科学化、法制化进程。在新的历史条件下，要促使传统政治观念在现代政治生活中发挥积极作用，从而推动参与型政治文化的形成。

政党；政治文化；政策选择；双重影响

“政治文化”这一概念形成于20世纪50―60年代的美国。当代政治文化研究的开拓者和理论奠基人、美国政治学家阿尔蒙德将政治文化定义为：“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感。”[1]14西方研究者大多采用此说，特指政治心理方面。20世纪80年代中期，政治文化这一概念被引入中国，但中国学者对政治文化的解释明显不同于国外，有的主张政治思想与政治心理两层次说，有的主张政治制度、政治思想与政治心理三层次说，也有主张仅指政治心理层面的。尽管对政治文化的概念见仁见智，莫衷一是，但各种定义都以阿氏最初的心理取向定位为基础，况且，这并不影响人们从政治文化视角对中国政治问题进行研究的兴趣。当然，正如自由市场经济不能解决经济发展中的所有问题，政治文化的引入也不可能解释所有的中国政治问题，但它最起码给我们提供了一个崭新的分析问题、研究问题的视角。

一、政治文化对政策选择的双重影响

现代政治学理论认为，任何政治系统都包括政治实体和政治文化两部分。政治实体是指机构和体制等政治决策运作中的实体部分。作为政治系统的主观方面，政治文化渗透在政治实体运作过程的各个环节。其实，这一过程就是一种决策和制定政策的过程，其结果和最终成型产品就是政策。在这一过程中，政策选择不可避免地要受政治心理、政治思想的影响和制约，其表现在：第一，政治文化是政策制定的主要指导原则。政策制定指导原则中的理论依据、价值取向、社会道德标准等，就是政治文化形态或政治文化的转化形态。第二，政治文化是制定政策所需政策信息的重要来源。政策信息主要是指社会成员对政策的预期需求率、支持率和认同率，它们决定着某种政策应否出台和能否出台。第三，政治文化是决定政策内容取舍的重要依据。不同类型、性质和特征的政治文化总是要求具有不同内容的政策，不同政治文化的政治体系总是规定着与之相适应的政策内容。第四，政治文化是政策制定者履行决策职责素养的重要体现，影响着决策者的行为方式。

在中国共产党领导的革命、建设和改革实践中，政治文化对政策选择正反两面的影响同时存在。比如，新民主主义革命胜利后，人们在改天换地的喜悦中，一种急于改变现状的心理迅速形成并急剧膨胀，长期受压迫和剥削的中国人民希望早日摆脱贫穷、落后的困境，尽快富强起来。过去受人欺辱是没办法，现在中国人站起来了，当然应该大干快干，这种情绪是普遍存在的。建国之初，由于以毛泽东为核心的中共领导人能够从实际出发，制定科学的路线、方针和政策，从而把这种急于求成的政治心理转化为艰苦奋斗的精神和脚踏实地的工作态度。因此，执政党领导下的社会主义改造和经济、文化建设，呈现出了良性趋势。可到了1957年底，毛泽东提出“大跃进”的指导思想，要在短时间内赶超英美，实现工农业生产的高速发展，这显然是偏离经济发展规律的，但它却是党内外民众急于求成心理的自然反映。当时毛泽东常说：劲可鼓不可泄，应当鼓舞士气。而此政治观点一旦上升为执政党的指导思想并具体化为路线方针政策时，又反过来助长了急于求成政治心理的发展。两者相互影响，相互促进，结果给社会主义建设事业带来很大损失。

又如，“文革”后期，特别是“九一三”事件的发生，促使更多的干部和群众从个人崇拜的狂热中觉醒过来，人们开始对“文革”的真正意义进行反思。“文革”结束后，从“四人帮”被隔离审查到揭批斗争的全面铺开，党内外越来越多的人意识到，林彪、江青集团横行多年的一个重要条件，就是利用了毛泽东“左”的错误，利用了“文化大革命”这样的环境。因此，广大干部群众强烈要求纠正“文革”错误，恢复党的正确路线和优良传统。在社会各阶层政治诉求的有力推动下，通过真理标准大讨论，中共中央召开了十一届三中全会，党的工作重心转移到经济建设上来，从此就有了拨乱反正和改革开放的新局面。

再如，随着改革开放的逐步深入，一方面经济建设在快速发展，另一方面也出现了片面追求GDP增长率的现象。由于过分注重物的因素而忽视人的需求，过分注重经济效益而忽视社会公平等偏向，因而积累了不少矛盾和问题，比如，资源环境压力加剧、城乡区域发展不平衡、贫富差距拉大、就业问题突出、社会保障滞后等，这些问题增加了经济社会发展的不稳定性和潜在风险。针对这些问题，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体理性地提出科学发展观，标志着政治决策集团政治价值观的新取向。科学发展观坚持以人为本、全面协调可持续等原则，对当代中国政治文化进行着新的整合。

二、现阶段政策选择的民主化、科学化、法制化

研究一个国家或民族的政治文化，既要从总体上进行把握，又要在微观上加以分梳。由于社会成员经济状况、职业岗位、居住环境、家庭背景、受教育程度、年龄性别、个人禀赋的不同，导致政治文化的千差万别，传递出丰富多样甚至杂乱无章的社会信息。如何进行政策选择，最终取决于政治决策集团对各种政策信息的甄别和辨析，取决于决策集团自身的政治文化素质和能力。当然，政治决策集团内部也常有分歧，最终往往执行多数人的意见或由最高权威人物一锤定音，这是由特殊国情决定的。19世纪法国政治思想家托克维尔在谈到美国民主制度的贡献时论道：“自然环境不如法制，而法制又不如民情”[2]358。因此，他认为，应当用缺少民主的民情去解释墨西哥照搬美国宪法而未能使国家出现民主的安定政局的缘由。虽然人们常说中国有自己的特殊国情，这是办事情、做决策的基本出发点，但中国国情无论多么特殊也没有特殊到不是由人群组成的国家这个程度，也没有特殊到社会发展的普遍规律完全不起丝毫作用的程度。因此，一般来说，合乎社会自身发展规律的政策就行得通，逆时代潮流而动就会遭遇挫折。那么，在这种情况下，政治决策集团如何才能及时准确地捕捉主流信息，尊重多数人的意愿和要求，结合经济社会发展规律，做出正确的政策选择呢？这就涉及民主决策、科学决策、依法决策等问题。

民主决策有两层含义，一是执政集团通过民主的方式和程序实施决策，二是在决策中更多地体现普通民众的意愿和要求。改革开放以来，中国共产党逐渐建立起了“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的决策机制，不断加强决策咨询工作，广泛听取基层群众的意见和建议，注重发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证等在决策过程中的作用。但是，由于代议制决定了普遍民众只能通过间接方式参与重大决策，与决策者是委托代理关系，而这种关系存在一定的道德风险，公众利益的需求信息在自下而上的层层传递过程中可能会产生遗漏、搁置或失真。同时，普通民众的知情权难以保障，一些重大决策不够透明，公众参与讨论少，决策很容易脱离社情民意。当群众对某些决策不理解、不接受时，就容易发生强迫行为，严重影响党群干群关系。所以，不断完善重大决策的规则和程序，进一步扩大社会成员政策参与渠道，建立健全社情民意反映制度，实行决策的论证制和责任制势在必行。

科学决策就是运用科学的理论和方法，采用科学合理的程序进行决策。1986年7月，时任国务院副总理的万里在全国软科学研究工作座谈会上指出：“我们至今仍然没有建立起一整套严格的决策制度和决策程序，没有完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统。决策的科学性无从检验，决策的失误难以受到及时有效的监督。”[3]520当时这些讲话在党内外引起了强烈反响。随着经济社会的不断发展和行政管理科学化步伐的加快，政治决策集团逐步建立了以决策中枢系统为核心，以咨询系统、信息系统、监督系统为辅助的协作有序、相互影响、相互作用的组织体系，执政党的决策思维开始由经验型向科学型转变。中共十七届四中全会提出“推进党的建设科学化”，再次凸显“科学化”的重要地位和作用。但由于传统政治文化和现实复杂因素的影响，新建的决策体系需要进一步改进和完善。

依法决策就是依据法律来行使权力。执政党各级权力机关、决策部门的决策权属于公权力，是人民和法律赋予的，而法律又是广大人民意志的集中体现，权源在民，责任在己，边界在法。只有坚持依法决策，才能不断提高依法决策能力，提高行政效能，降低行政风险，维护群众利益。随着依法治国方略的提出和《全面推行依法行政实施纲要》的实施，各级党政干部的依法决策能力不断提升。然而，当前在政府决策过程中，也存在许多不容忽视的问题，主要表现为某些领导干部仍然习惯于依靠长官意志和简单的行政命令来管理经济社会事务，在决策中搞地方保护主义，部门利益至上，这些做法损害了国家法律和政策的统一。有的地方领导干部随意决策，主观臆断，甚至出现以权代法、以言代法等恶劣现象。因此，依法决策的关键是要坚持决策制度化，确保决策有法可依；要坚持决策规范化，确保决策按章执行；要推行决策公开、政务公开，自觉接受人民群众的监督；要实施决策失误追究制，有效防止决策的随意性和片面性。

美国很少有震荡性革命，其原因固然很多，但高效、规范的政治体系和法律程序是重要保障，它能够及时将民众日常生活中出现的矛盾和不满予以疏导，不使其产生淤积，以避免积重难返。在当代中国，实施民主决策、科学决策和依法决策，就要建立健全一整套制度、规则和法律，规范权力运作，扩大有序参与。这套制度构建的程度如何，运行的效果怎样，取决于执政党高层的决心和智慧，取决于各级领导干部的认同和支持，取决于全体社会成员的关注和参与。

三、中国传统政治文化在当代政策选择中的作用

当代美国政治学家罗斯金论道：“在托克维尔时代的美国和今天的美国之间，基本的态度并无太大改变。法国人仍然不时走上巴黎的大街，抗议明显的不公正，正如他们的祖先所做的那样。从未有过自由民主经历的俄国人，仍然希望有强有力的领袖，并忽视少数的权利。”[4]132中国政治文化虽然在传承中不断发生变迁，但传统政治文化的影响至今犹存。

中国传统政治文化是在小农经济和王权专制的基础上形成的，绝大多数民众的国家意识、服从意识比较强，而平等意识、自主意识和参与意识相当弱。这是因为中国封建社会是建立在以宗法血缘为纽带的家族关系之上的，国家关系、君臣（民）关系只是家庭关系、父子关系的延伸。古代中国的政治伦理化和伦理政治化相互渗透，形成了泯灭政治个体的臣属型政治文化。在君主高度集权的制度下，“朕即国家”，臣民既没有平等的地位，更没有独立的权利。新中国成立后，古老的神州大地发生了天翻地覆的变化，但政治文化作为一种不同于政治制度的政治现象，具有一种相对稳定性，其变动速度往往与政治制度的变动不同步。一个社会生产方式的变更会引起政治制度的变革，旧的政治制度会因失去其赖以存在的经济基础而崩溃，但原有的政治文化不可能一下子消失，它还会在一个相当长的时期里滞留在人们的头脑中，沉淀在人们的意识中。

正如任何事物都像一枚硬币拥有正反两面一样，中国传统政治文化对当代执政党的政策选择既有积极影响，又有消极作用。其积极影响主要有：第一，浓厚的群体意识、和谐意识为政策选择提供一个平和的气氛。中国传统政治文化重群体、重责任、重和谐的意识，熏陶出当代中国公民较强的政治认同感、政治信任感和良好的政治宽容精神，政策资源的动员及调控组合较为容易，从而使党的政策选择能够在一种较为平和的环境中进行。第二，民本思想为政策选择提供了理论基础。“民为邦本”、“民贵君轻”、“载舟覆舟”等民本思想已成为颠扑不破的真理。古代的重民思想连同富民、利民、安民等一系列措施，对于当代中国巩固和拓展党的执政基础，仍具借鉴价值。第三，集权理论为树立中央的决策权威起着有益的作用。“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”（《韩非子·物权》），成为中国特色社会主义集中力量办大事的传统依据。第四，德治思想有助于提高政治决策集团的自身素质。中国传统政治文化历来注重政治决策者素质的培养，特别是德治思想推崇贤人政治，主张决策者兼具超凡的道德品质和超强的学识才干，同时，又把道德放在第一位，推崇内圣外王，正人正己。所有这些，对于加强党的干部队伍建设仍有积极作用。第五，古代变革思想为政策选择提供动力。“御政之首，鼎新革故”（《周易参同契·君臣御政章第五》），“先王议制，以时因革，因革之理，唯变所适”（《晋书·李重列传》），“穷则变，变则通，通则久”（《周易·系辞下》）。这些改革创新的传统基因，成为推动当代社会发展的内在动力。

中国传统政治文化对当代执政党政策选择的消极作用体现为：第一，在专制主义制度下，权威决策阻碍了决策民主化。大一统与集权理论源远流长，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”（《诗·小雅·北山》）。王的特殊身份和没有约束的权力使之处于官僚政治体系金字塔的顶端，“一言而可以兴邦”，“一言而丧邦”（《论语·子路第十三》）。根深蒂固的传统影响到当代决策，以至于一人当权，其他人不能说、不便说、不敢说的现象并不鲜见。第二，人治传统阻碍着依法决策。中国传统政治文化中治国安邦的方略是重人治轻法治，其基本模式是“德主刑辅”。先秦即是“有治人，无治法”（《荀子·君道》），中国历代法典中从来没有限制皇帝权力的条款，法自君出，君主“口含天宪”，权力支配法律。在当代仍有不少党政干部用人治事多凭主观意志，而社会大众也习惯接受能拯救自己的清官和救星，官员们便心安理得地以“父母官”自居了。第三，“官本位”、等级观念压抑着民众的政治参与意识。中国自古以来就是行政权力支配社会，由此形成了“以吏为师”的政治意识，因而上下尊卑的等级观念笼罩着整个社会。这些观念延伸至今，导致某些社会管理者在处理公共事务时“暗箱操作”，唯我独尊，甚至愚弄百姓。第四，轻视自然科学的传统阻碍了决策的科学化。中国传统的政治文化历来轻视自然科学技术，视其为“奇技淫巧”，提倡“劳心者治人，劳力者治于人”（《孟子·滕文公上》），这种在农业社会的所谓“治理经验”，从理论上、观念上、心理上否定科学技术在政治决策中的重要价值，也给现代决策带来负面影响，以致相当一部分社会管理者对网络舆情重视不够，对电子政务推动不力，对数据统计和定量分析缺乏耐心。

传统作为代代相传的思维方式和行事方式，已经沉淀于民族的血液中。在新的历史条件下，对待传统政治文化既不能简单地全盘肯定，也不能武断地一笔抹杀，而是要赋予传统政治观念以时代气息，促使优秀传统因子在现代政治生活中发挥积极作用，从而推动参与型政治文化的形成。

[1] [美]阿尔蒙德．比较政治学[M]．曹沛霖，等译．上海：上海译文出版社，1987．

[2] [法]托克维尔．论美国的民主：上卷[M]．董果良，译．北京：商务印书馆，1997．

[3] 万里．万里文选[M]．北京：人民出版社，1995．

[4] [美]罗斯金，等．政治科学[M]．林震，等译．北京：华夏出版社，2001．

〔责任编辑 郭超〕

The Influence of Political Culture on Policy Selection——from the Aspects of Historical and Practical Insight

HU Xian-zhong
(Central Communist Youth League Archives,Beijing 100051,China)

Political culture,including social members’ political attitudes,beliefs and emotion specific has a double influence on the selection of policy. At present,a healthy interaction between policy decision and political culture can be based on the enhancement of democratic,scientific and legal policy making,which will help the traditional political concept play an active part in modern political filed and then form the participate political culture.

party; political culture; policy decision; double influence

D035

A

1006-5261(2010)04-0001-04

2010-03-18

胡献忠（1972―），男，河南浚县人，副主任，博士。