提升政府执行力之对策研究

严红梅

提升政府执行力之对策研究

严红梅

在日趋激烈的国际竞争中,一个国家的国际竞争力不再仅仅取决于物质、信息、人力资源等要素,还取决于该国政府执行力的强弱。在全球化背景下,一国政府要想促进本国社会经济不断发展,就必须大力提升其执行力。近年来,虽然我国各级政府在加强执行力建设方面取得了一定成效,但政府执行力弱化现象依然不同程度存在,提升政府执行力的任务依然紧迫而艰巨。

一、提升政府执行力势在必行

提升政府执行力，有着深刻的理论依据和重要的现实意义

（一）提升政府执行力的理论依据

帕金森组织结构伪适应思想。帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中，提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因定律。帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少两者间并没有什么联系。管理层次的增加也与工作本身无关，他认为，造成这种事实的原因，是有一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可以利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。所谓组织机构的伪适应，是指组织机构中官僚化作风所支配的组织机构运行状态，即组织机构的运行很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构内部的存在关系和权力威信。因而从表面上看，庞大的组织机构始终忙忙碌碌，而实际上组织机构的许多活动处在一种做无用功的状态。因此，为了提升政府执行力，在组织机构的设置与管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量，同时还要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态。

新公共管理追求效率思想。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法:第一，实施明确的绩效目标控制。第二，重视结果。第三，采用私营部门成功的管理手段。如重视人力资源管理、强调成本——效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。这些方法对提升政府执行力有着显著的作用。

经济学中的交易成本理论。正如科斯所说的“合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。合理的制度安排和制度创新，能够有效地控制与减少交易成本的支出，政治制度同样如此。我们正是需要明晰和有效的制度来对政府、政府部门和官员的利益关系、权力架构和行为方式予以规制。而在确定利益关系和权力架构后，必需的游戏规则无疑是实现政府有效运行的关键所在。因为只有有了科学的制度安排和政策体系，才可能会有一个良好的政治环境，才可能会实现政府管理的高效廉洁。①

（二）执行力是政府工作的生命力

提升政府执行力是增强政府公信力的保障。政府的公信力来源于政府行为的有效性。政府“不作为”或者“乱作为”都会严重损害政府自身的形象，削弱甚至失去政府的公信力。在现代社会，由于公民意识的日益觉醒，政府组织的行为和公众的需要、愿景之间始终存在落差，容易出现公众对政府的信任危机。从法理上讲，政府是代表人民行使管理国家和社会事务的权力。因此，政府的职能既是一种权力，更是一种责任。只有尽心尽责，切实有效地履行职责，做到不越位、不缺位、不错位，才能赢得民心，受到拥护。就这个意义而言，民心的向背主要是由政府执行力水平的高低决定的。

政府执行力是当代公共行政改革的重要内容。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。这是继温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中首次提出“提高政府执行力和公信力”之后又一次突出强调这个问题，充分显示了党对政府执行力问题的重视。

提升执行力是增强政府竞争力的有效途径。政府竞争力的提升是全球化背景下世界各国竞争最重要的目标，因此，如何提升政府的竞争力已成为世界各国政府管理的重要课题。从政府管理的角度说，政府的竞争力在很大程度上受政府的决策力与执行力的影响。政府决策眼光和水平对于一个国家或地区的经济和社会建设显然是十分重要的，没有良好的决策就不可能有卓越的政绩，这一点是毋庸置疑的。但如果缺乏好的执行力，该政府所在区域经济与社会的发展步伐将受到严重的影响，甚至停滞不前。

二、政府执行力弱化的困境及成因分析

随着改革开放的不断发展,我国政府职能转变取得了积极成果,各级政府的执行力也有了一定程度的提高,但还面临一些困境，主要表现为：一是对抗执行，有令不行，有禁不止；二是逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；三是变通执行，上有政策，下有对策；四是附加执行，加塞搭车，地方保护；五是盲目执行，半途而废，虎头蛇尾；六是机械执行，照抄照搬，唯上唯书；七是选择执行，断章取义，为我所用；八是被动执行，不推不动，消极怠工；九是越位执行，贪权争利，胡乱插手；十是虚假执行，以会议落实会议，以文件落实文件。究其成因，主要受以下因素制约：

（一）执行目标缺乏科学性

首先，政策缺乏稳定性。一是有的政策朝令夕改,造成普遍的结构性短期行为。二是有的政策频繁变动导致政府成本增加和资源浪费。三是有的政策随意变动导致政府与社会之间的信赖关系的破裂。

其次，政策缺乏合理性。一是政策产生的前提有问题。政策背离了解决问题的初衷,仅凭主观臆想设计政策问题,再凭主观想象制定政策,使政策根本无法实施。二是政策不具备实施的现实条件与可能。有的政策的制定只是出于某种抽象理念或美好愿望而不是基于对现实的考虑,脱离实际,严重超前,缺乏实施的条件,导致不能达到预期的执行效果。

再次，政策缺乏明确性。一是政策不具体,缺乏可操作性。二是政策模棱两可、含糊不清,给执行过程中投机取巧的人留下可钻空子的余地,导致政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解,造成政策执行的阻滞。

最后，政策缺乏协调性。一是不同部门出台的政策，有时相互背离,从而使执行主体不知所措,只好以不作为代替矛盾的作为。政策之间的矛盾现象必然造成执行难。二是各项政策之间以及政策的各种表现形式之间出现互相抵触、互相矛盾,破坏了政策系统的正常结构,使政策系统发生功能紊乱,有不少政策因其相互间的不协调而不能产生应有的效果。三是政策不配套,导致政策执行效果不佳乃至政策目标完全落空。②

（二）执行主体素质能力不强

一是价值观偏失。社会转型时期的一个突出特点是，官员执行政策时并非单纯的出于维护公共利益的动机，而是往往掺杂着复杂的投机心理和个人功利算计。二是公仆意识淡化。目前，执行主体行政信念与信仰迷茫，执行责任感淡薄，公仆意识淡化，对工作缺乏热情，对群众缺乏感情，使提高执行力失去了最根本的思想认知和保障。三是执行态度消极。在信仰出现迷茫，理想重心下移，创新精神不足，甚至颓废萎靡的精神状态下，行政主体必然会因为缺乏原动力而“被动执行”、“消极执行”。

（三）执行体制不完善

一是政府职能转变滞后，机构设置不尽合理。层次过多、条块分割、功能难以整合的体制性特点依然没有得到根本改观，部门之间很难有效协调和沟通，难以形成执行合力。二是中央和地方的财权与事权不统一。分税制使中央与地方之间、部门与部门之间的政策博弈、竞争、冲突在所难免，使政策执行大打折扣。三是公平有效的激励奖惩机制没有完全建立，平均主义、奖罚不明等问题仍然存在，使执行缺乏压力和动力。四是规范有序的政府执行流程设计缺乏或不够科学，导致执行变形、执行阻滞等现象。五是缺乏严格的执行监督机制和责任追究机制。③

三、提升政府执行力的对策

提升政府执行力，是一项长期而复杂的系统工程。从根本上说，政府执行力的提升在于建设公共服务型政府和切实推进行政管理体制改革。针对上述政府执行力的主要影响因素，本人认为应在以下六个方面提升政府执行力：

（一）制定科学合理的政策目标——提升政府执行力之前提

执行是对政策的执行，政策目标是否科学直接影响到执行的结果。首先，在政策的制定方面：要有科学的理论和正确的价值观作指导，才能把握住事物的本质和社会发展趋势,制定出高质量的政策；要建立在客观现实基础之上，不能离开现实的基础和前提；要实现科学化和民主化，形成党委和政府、专家和群众相结合的决策机制,协调各方面的利益要求,使政策能够代表人民的根本利益,能为执行者所认同,从而使政策得到有效执行。其次，在目标的制定方面：首先应遵循目标设定的“KISS”原则（Keep It Simple and Stupid），即“保持简单、傻瓜”；其次，目标设定的SMART原则，即目标是具体的（Specific）、目标是可以衡量的（Measurable）、目标是可以达到的（Achievable）、目标是实实在在的，可以证明和观察(Realistic)、目标具有明确的截止期限（Time-based）。

（二）打造规范高效的执行流程——提升政府执行力之渠道

政府执行力的强弱，执行流程起决定性作用。明晰的、顺畅的执行流程要求有行政执行所需要的流程机制、流程时间和流程人员的有机组合。在政府组织中设计规范合理的执行流程，既有利于消除执行过程中的多余步骤，减少资源及时间浪费，又可规范执行行为，避免执行失范和执行偏差，提高政府执行力。没有科学的可供操作的执行流程，会使执行活动受到人情、关系、观念、风俗习惯或者执行者个人主观意愿等非制度因素的影响和制约，从而出现执行阻滞和执行变形的情况。政府执行流程，应该由诸多工作环节和步骤组成，这些组成的步骤、环节都有一定的指向和顺序以及逻辑性，一般可以包括几个关键步骤和环节，即计划及目标分解、宣传、人财物组织准备、试验、全面实验、评估以及监控与调整等。在这些流程设计中，应当对执行过程中的一些可依赖的途径与方法、技能与技术等进行有效的规划。

（三）培养执行主体的素质和能力——提升政府执行力之关键

政策是由人来执行的，政府工作人员是执行的主体。公务员的执行力是政府执行力的直接体现，政府的执行力取决于公务员的执行力，政策法规再好，执行人员素质不高，执行不得力，结果也会大打折扣。在实践中，中央的很多政策法规往往是科学正确的，但有时效果不好，其中原因之一，便是执行者有私心杂念，罔顾公益，被篡改了。应该看到，改革开放30多年来，大多数政府工作人员素质有了很大提高，但由于各种主客观原因，仍有一些人素质和能力不高，如缺乏责任心，缺乏必要的知识能力，缺乏热情和奉献精神。提高公务员的素质，应该多方面地采取措施。首先要树立执行者的服务意识、责任意识；其次要着力提高执行人员的职业技能和政策水平；最后要提高他们执行政策、解决问题的能力，尤其是执行政策过程中所需要的理解能力、判断能力、协调能力、应变能力和控制能力等。④

（四）科学运用4R执行管理系统——提升政府执行力之核心

4R执行管理系统是北京锡恩管理咨询公司提出的一套执行系统，4R包括R1(Result)结果、R2(Responsibility)责任、R3（Review）：检查与跟踪、R4（Reward）激励，即在执行过程中，一是以结果为导向；二是以责任为核心；三是以检查与跟踪为手段；四是以激励为动力，打造科学有效的执行管理系统。为此，提升政府执行力，要培养复命精神，复命是对承诺执行的回复，强调执行高于一切，对上级交办的任务要积极主动地完成，并且需要在限定时间内给出答案，给出结果。

（五）构建完善的执行力体制——提升政府执行力之保障

政策执行受到政府组织、制度和机制的制约，在本身存在弊端的行政体制中，政策、法律的有效执行必然会表现乏力。提升政府执行力，第一，优化政府的行政组织构架，一个优化的行政组织才是执行力强的组织。优化政府的行政组织架构，要求纵向设置合理，一是要尽量减少政府的执行层次，减少层层传达，压扁组织，精简冗员；二是要合理划分各级政府机构的管理权限，明确各自的事权、责权和决策权，做到责任权力相统一，力求规范化、法制化。同时要合理设置横向间的政府组织机构，正确划分各自职能权限，进一步优化和规范政府各职能部门的配置。第二，建立健全协调高效的政府执行机制。一是建立协调合理的政府权力运行机制。行政管理的生命线就是权力，建立“结构合理，配置科学，程序严密，制约有效”的权力运行机制，必须科学地设定和分配权力。二是建立高效灵敏的执行指挥体制。快捷、灵敏、高效的指挥体系是对执行过程中的新情况、新问题作出快速、高效和灵敏反应的必然前提。三是建立高效的政府组织资源配置机制。四是建立公平有效的绩效奖惩机制。第三，制定科学严格的执行监控手段。由于种种原因，政府执行过程中经常会出现执行偏差、走样和中断甚至消极抵制执行现象。执行监控就是要通过对政府的执行过程进行科学监控，及时发现和纠正执行过程中出现的各种各样的执行偏差，保证政府政策决策目标的全面落实，并促进执行效率和执行力的提高。

（六）塑造积极向上的执行文化——提升政府执行力之灵魂

当一种文化内化为人的态度，成为人的信仰时，就能够发挥持久的影响力。而执行力文化就是贯穿执行活动全过程的执行态度、执行价值观、执行心理倾向的总和，是贯彻执行活动的灵魂。拥有强大执行力文化的政府才能使执行活动有良好的环境依托和正确的价值导向。构建政府执行力文化可以通过以下几个步骤：首先在分清政府组织中存在的各类文化基础上，取其精华，弃其糟粕。应努力消除各种繁文缛节，摒弃虚浮的政治文化，克服各种说空话、大话、废话、假话的现象。同时，对于政府组织中存在的各种优秀文化要继续弘扬。其次，在此基础上，植入积极向上的执行力文化，使执行文化成为政府组织文化的基因。而构建执行力文化关键就是要培养执行者具备“抓落实，真抓实干”的精神，让执行人员认识到上级的每项正确决策都需要认真执行才能转化为实际效果，认真执行也是其职责所在。同时营造知行合一的执行文化，使执行人员具有忠诚、敬业、负责的精神。

注释：

①刘亚娟：《政府执行力提升研究》，http: //www.cnki.net/。

②颜如春：《我国地方政府执行力存在的问题及治理对策研究》，《探索》2010年第2期。

③郑红彩：《政府执行力：价值分析、制约因素、提升路径》，《政治研究》2010年第3期。

④史策：《政府执行力的自身挑战及应对》《中共福建省委党校学报》2010年第4期。

（作者：深圳市委党校副教授）