以政府转型带动经济发展方式转变

卞苏徽

以政府转型带动经济发展方式转变

卞苏徽

转变经济发展方式已成为我国最重要的改革战略，所以从中央到地方都在力推经济发展方式转变。但是，我们的政府能有效地推动这种转变吗？笔者认为，中国经济发展方式出现的各种问题与缺陷都与政府转型滞后有关。政府转型就是从建设型政府、审批型政府转向公共服务型政府。政府转型是国内经济发展方式转变的必要前提与根本保证。如果政府不转型，转变经济发展方式就会落空。而政府转型，需要有正确的路径选择。

一、中国经济发展方式的缺陷与根源

（一）国内经济发展方式存在的主要缺陷

一是经济增长过度依赖投资与外需。即在拉动经济增长的三驾马车中，投资与出口的作用较大，而消费的作用较小。美国的消费占GDP的70%，中国只占35%。①这使经济增长缺乏可持续性和稳定性。例如，在投资方面容易出现投资过热，在出口方面容易受到许多不可预料和突发性因素的影响。李克强在《求是》杂志发表《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》指出，长期过度依赖投资拉动的经济增长是难以持续的。还指出：外需往往受到许多不可预料和突发性因素的影响，其变化不是我们能控制的。所以立足内需是中国持续发展的必由之路。②

二是经济发展多以低端的制造业为主。这种低附加值的、劳动密集型的制造业，盈利很少，根本没有可能大幅度地提高工人的工资水平。为什么制造业获利微薄？郎咸平认为，国内制造企业利润低的真正原因在于，中国的产品制造业处于国际产业链的最低端，是国际产业链里利润最薄的一环。国际产业链条有“6+1”环节。“6”是指产品研发设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发、零售。“1”是指制造。国内企业只拥有制造这一个环节，其他6个环节都掌控在国外。显然这种低端的产业发展模式要以对工人的低薪来维持。

三是高投入、低产出，能源资源消耗大，污染严重。国内出现了全方位的环境污染，包括水污染、空气污染、土地污染，并且污染已经从城市向农村扩散。中国酸雨污染形势严峻，污染程度呈逐年加重趋势。据最近一项研究指出，中国国内有超过250个城市均受到不同程度的酸雨污染，由此导致的直接经济损失年平均达到近100亿人民币，其经济规模相当于中国国内生产总值的3%左右。目前引发农民的群体性事件主要有四方面原因：一是土地征用；二是环境污染；三是移民搬迁；四是集体资产的处置。其中环境污染引发的群体性事件比例还在增多。

四是经济与社会发展失衡，经济增长得很快，社会保障、公共教育、公共医疗发展不足，并且社会贫富差距日益严重。目前，国内的贫富差距已经逼近社会的容忍红线，基尼系数已达到0.47。我国城乡居民收入比达到3.3倍，国际最高在2倍左右③。根据世界银行的最新报告，美国5%的人口掌握了60%的财富。而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，财富集中度远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家之一。④

（二）经济发展方式缺陷与政府转型滞后有关

为什么贫富差距扩大？是因为政府只注重把蛋糕做大，没有把蛋糕分好，致使社会贫富差距扩大问题严重。而贫富差距扩大就使社会的矛盾与冲突增多，社会对政府的抱怨增多。政府之所以未能履行好公平分配的职能，是由于政府的职能重心是经济建设，而不是公共服务。

为什么出现了上学贵、看病贵、高房价？这是由于政府职能错位，把一些本该政府承担的公共服务职能推向市场，如教育市场化、医疗市场化、住房市场化。其结果是，政府在公共服务上投入严重不足，公共教育、公共医疗的投入没有达到世界平均水平。中国的公共教育经费只占GDP比重的3.28%，低于世界各国5.1%的平均水平，甚至低于发展中国家4.1%的平均水平。教育投入占GDP的4%的目标已提出16年，至今还未实现。

为什么企业长期处于国际产业链的低端地位？为什么制造企业难以转型升级？这个问题有企业自身的原因，有国际竞争的因素，也有政府转型滞后的原因。由于政府是建设型政府，不是公共服务型政府，所以政府难以为制造企业转型升级提供良好的公共服务。企业科技创新需要良好的外部环境，而良好的外部环境只能由服务型政府来提供，建设型政府无法做到。

以上分析都说明，由经济增长模式所带来的问题、矛盾与冲突都与政府转型滞后有关。迟福林认为，改革开放以来，中国逐步形成了一个“经济建设型政府”模式。政府长期主导资源配置，并将掌握的资源主要运用在经济领域，这使政府充当了经济建设主体和投资主体的角色。经济建设型政府有几个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用，难以有效发挥市场配置资源的作用，难以发挥企业的作用；二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开一直成为改革的难点；三是重视经济建设的投资回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当地把一些本应由政府提供的公共物品和公共服务推向市场、推向社会。由此导致经济与社会发展失衡、经济发展和生态的失衡。这些失衡都与建设型政府模式有直接、内在的联系。所以从经济建设型政府转向公共服务型政府，是中国市场化改革的必然选择。⑤然而这种转型一直未能及时进行，致使国内经济发展方式的缺陷日益严重。所以必须加快政府转型才能推动经济发展方式的转变。

二、政府转型的路径选择

政府转型就是要从经济建设型政府转向公共服务型政府；也是从管制型、审批型政府转向公共服务型政府。政府转型是一个系统的政府改革工程，需要做好如下事项：

（一）树立服务型政府理念

“服务型政府”这一概念是中国学术界在对西方政府公共服务理念进行研究的基础上提出来的。⑥它最初是被地方政府所采用，并对中国地方政府改革产生了积极的影响。例如，2001年以来，国内许多省市提出了创建服务型政府的口号，包括北京、上海、南京、大连、深圳、武汉、苏州、珠海等城市。从创建城市之多这一点看，中国地方政府广泛接受了服务型政府理念，并把这一理念用于指导本地的政府改革实践。

2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。自此，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件当中。2007年10月15日胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。

但是，从我国政府管理的实际看，一些政府人员并没有真正树立现代的服务型政府的理念。虽然接受了服务型政府的口号，但在心灵深处并没有真正接受。一个典型案例是，媒体曝光的某官员对一采访记者责问道：“你是替党说话还是替人民说话”。这一责问，很典型的暴露出一些政府官员在心灵深处是把权力置于人民之上。而服务型政府则是把人民置于权力之上。“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担服务责任的政府。”⑦只有树立了这样的理念，才能从灵魂深处把人民置于权力之上。“人民至上”是服务型政府的根基。

（二）转变政府职能重心，构建公共服务的制度体系

只树立了服务型政府理念是不够的，还必须将其变为制度体系。为此必须转变政府职能重心，即将政府职能重心从经济建设转向创造良好的经济发展环境上。而要创造良好的经济发展环境，必须构建好公共服务的制度体系。

一是构建好公共服务的政府组织机构。当代公共服务型的政府组织机构有一些重要特征：其一，公共服务部门占相应比重，其机构人员编制较多。其二，决策与执行分开。其三，决策部门是大部制。其四，执行机构是专业机构，数量较多。其五，政策执行（含公共服务机构）主体多元化，除政府机构外，还有法定机构、半官方机构、非政府组织承担执行职责。目前我们的政府机构还不具备这些特征，需要改革政府机构。例如，十七大以来，从中央到地方都进行了大部制改革，但是还不彻底，如决策与执行分开制度还未真正建立。而决策与执行不分，既不利于科学地制定政策，也不利于有效地执行政策。深圳2009年7月尝试了决策与执行分开的机构改革，建立了7个委员会——主要承担制定政策、规划、标准等职能；18个局——主要承担执行和监管职能；6个办公室——主要协助市长办理专门事项、不具有独立行政管理职能。这项改革的重要意义是将决策与执行分开制度化了。目前国内大多地方政府仍是决策与执行不分。要真正实行职能有机统一的大部制，需要对深圳决策与执行分开的经验进行总结、完善与推广。

二是建立科学与民主的决策程序。虽然我们大力提倡科学民主决策，但却很难真正做到，因而造成许多错误决策与不当的决策。我们需要运用法律程序建立起行政决策的科学程序与民主程序。最有效的途径是，通过人大立法将公众和专家参与决策制度化、程序化、规范化，以建立具有刚性制约力的科学民主决策机制。

三是加快社会保障制度建设。社会保障，这是公共服务型政府的最重要的职能。许多国家的经验证明，社会保障制度是社会发展的稳定器与安全网。政府履行好社会保障职能可以减轻或抑制市场经济带来的贫富差距扩大，减少社会的矛盾与冲突。我们要建立广覆盖、公共服务均等化的全民社会保障制度，解决好老百姓看病难的问题；解决好教育的公平问题；解决好国民的养老问题；解决好中低收入人群的保障性住房问题。对于民众抱怨的高房价现象，政府不应该单纯地抑制房价，应该建设好中低收入人群的保障性住房制度。世界各地都有许多行之有效的保障性住房的制度与经验，如香港政府为保证中低收入的家庭有房住，政府负担了50%的住房。1999年，政府所提供的廉租和经济适用房高达49%，2004年51%，2009年53%，过半数的房屋都是政府所提供的。重庆正在建构四千万平方米的廉租屋、经济适用房，这已充分说明，中低人群的保障性住房问题不是不能解决，而是政府想不想解决。如果把保障性住房问题上升到国家的和谐与稳定、党的执政地位稳定的高度，就一定会解决好。

四是建立公共财政制度。公共财政是公共服务型政府的职能体现。公共财政的重要标志是将财政支出的大部分用于公共服务，发达国家一般至少把财政支出的70%用于公共服务。目前我们还做不到，其主要原因是经济建设费用与行政成本这两项开支，大大挤压了公共服务资金，致使教育、医疗、社会保障等公共服务的投入严重不足。还有，中央和地方的财权与事权关系未能理顺，从1994年实行分税制以来，财力很快从地方政府上移到中央政府，但很多领域却是中央政府出政策，地方政府出钱。这给地方政府造成了很大的财政压力，致使地方政府通过土地出让增加财政收入。有学者认为，中央的财政是“大马拉小车”；地方的财政是“小马拉大车”。要改变这种状况，就需要调整中央地方之间权责配置：其一是中央政府应当向地方放权，让地方政府拥有更大的财税权，使得地方政府有足够的财权来履行公共服务职能。其二是中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来，由中央执行这些政策。在地方层面要改革与完善地方人大对政府财政预算的审查制度、公开制度、预算执行的监督制度。还要建立公共财政预算的评估指标体系。

五是改善经济发展环境。改善经济发展环境必须破除一些阻碍经济发展的体制障碍，例如要进一步改革政府审批制度。目前政府审批事项依然较多，虽然中央与地方都多次减少审批事项，但是对中小企业和民营经济的限制仍然较多，这些限制都是以行政审批的形式存在着，需要进一步清理与减少。同时需要进一步简化办事环节，建立便民、快捷的办事流程。在减少审批的同时要加强市场监管。许多问题不是由于审批不严造成的，而是由于后续监管不到位造成。例如三聚氰胺奶粉问题、地沟油问题，单靠严格审批是不能杜绝的，应该通过有效的市场监管来解决。目前食品安全的市场监管漏洞很多，有政策法规不健全的因素，有审批不严的因素，还有政府食品监管职能设置缺失、机构设置缺失、执行方式缺失等因素。因此减少审批后要加强这些方面的改革和完善。

改善经济发展环境，还需要建立起政府、企业和员工共赢的矛盾协调机制。在民主选举的国家，执政党为赢得选票，就一定要协调好政府、资方与劳方的关系。因为既不能得罪资方，也不能得罪劳方，两方的选票都需要。我国政府没有这种选票的压力，这致使一些地方政府为追求GDP指标，而过分地讨好资方，忽略劳方的利益。正如有学者所批评的那样，“政府亲商有余，亲民不足。尤其是为GDP增长服务的地方政府，为了招商引资，过度压低各种资源价格。许多地方政府和资本的关系过于紧密，往往总是站在资方一边，拼命压低劳动者工资和福利水平，而对保护普通劳动者的尊严和合法利益则置若罔闻。”⑧令人欣慰的是，一些地方政府已经认识到，不保护好工人的利益，经济发展环境同样受到破坏，所以，开始承担起保护工人利益的职责。今年6月26日，中共深圳市委、深圳市人民政府出台《关于加快转变经济发展方式努力构建和谐劳动关系的若干意见》⑨，这项决定意味着，深圳政府开始承担起改善劳资关系的职责，如提出构建和谐劳动关系的长远思路和当前举措，强调以人为本，把关心人、注重人文关怀作为转变经济发展方式的重要内容，并引导企业转变经营理念，更加注重人性化管理，改变工资偏低、超时加班，重物轻人、少数企业欠薪等现象，努力形成企业和劳动者双赢的局面。深圳的这项决定意义深远，希望能取得良好的实施效果。

注释：

①郎咸平：《谁在拯救中国经济》，东方出版社出版，2009年，第12页。

②李克强：《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，见2010年第11期《求是》。

③《内地贫富差距逼近社会容忍红线》，《经济参考报》2010年5月10日。

④夏业良：《中国的财富集中度超过美国》，《国家财经周刊》2010年6月8日。

⑤迟福林：《全面理解“公共服务型政府”》，《理论参考》2006年第6期。

⑥程倩：《服务行政：从概念到模式——考察当代中国“服务行政”理论的源头》，《南京社会科学》2005年第5期。

⑦刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。

⑧郑永年：《罢工潮与中国的转型动力》，载《联合早报》2010年7月6日。

⑨见《深圳市人民政府公报》2010年第23期。

（作者：深圳市委党校教授）