论建设节约型机关的几个关键环节

傅小随

论建设节约型机关的几个关键环节

傅小随

建设节约型机关不仅是降低行政成本、提高行政效率的一大途径，也是公共部门在低碳环保方面率先垂范，为形成资源节约和环境友好型社会作出榜样的必然选择。政府及其他公共部门的公务用车、办公用房和办公设备等是资源能源的消耗大户和低效率使用大户。因此，节约型机关建设既能够带来直接的经济和管理工作效率，更能够带来无价的社会效益。但是，如若没有在关键环节上采取强力措施予以推进，节约型机关建设就只能产生一些隔靴搔痒的效果。所以，是否抓住关键环节，是判断节约型机关建设实质和成效的根本点。本文认为，所谓关键环节，主要是以下五大方面的工作。

一、正视人性和体制的双重弱点，杜绝把一切工作都当成形象工程的形式主义工作方式

机关浪费是一个比较普遍的现象，而且历来遏止的功效甚微。它之所以成为一种难以治愈的常见病，从各国的实际来说，根源在于两大基本因素。其一是新自由主义经济学再次采纳的人性假设，即把一切正常的社会人假定为有限理性经济人，他们的共同行为原则是追求个人利益最大化，所有的行动选择都从这一个角度做出。由于人的理性不是完美无缺的，难免会出现信息失真、计算差错、判断失误和选择错误，因此这个追求只是一种有限理性基础之上的追求。在交易行为中它驱使人们追求利益最大化，而在机关工作中，利益最大化受到限制，它转而变为追求个人效用最大化，包括规避责任、贪图享受、懒惰散漫和事不关己高高挂起等等想法和做法。公职人员同样是有限理性经济人，因此追求个人效用最大化是他们共同的人性弱点，使他们不可能像私人老板对待自己的企业和家庭主妇对待自己的家庭那样对待机关工作。这必然造成机关浪费。既然这是共同性的人性特点，那么制度设计就不能够建立在寄望所有人都自觉自愿节约的基础之上，而应该以更细致的工作规范和惩戒措施严格约束机关工作行为，比如办公场所面积和能耗、水耗等等的关系规定,以及纸张、油墨的购买或领用量与使用结果之间的登记、检查、评比等等。虽然应该进行节约观念的强化灌输，但制度本身必须以“人人都可能是浪费者”作为前提来设计。这一理念是否确立和执行，是决定能否建成节约型机关的一个关键。

其二是体制本身的浪费鼓励。这也是我们需要不断反省并清醒认知的一大问题。形式主义是浪费之源。机关的许多浪费都是因为自己所做的大量无用功造成的，而大部分无用功来源于形式主义的工作方式和内容。我们之所以说体制具有浪费鼓励的特点，是因为迄今为止我们的体制仍然是一种权力过度集中的体制。权力过度集中必然引导所有的工作都围绕着权力中心而展开。所有工作部门和工作人员必然都以得到权力中心的认可和奖励为自己追求的目标，而其前提就是千方百计使自己的工作被权力中心所看见。达到这一目的的最佳途径则是把自己的工作动静闹大，成绩凸显。由于权力中心精力有限，而外围部门则众多，所以，想要吸引到权力中心的眼球就需要大动干戈，特别需要在形式上做足文章。工作的实际效果可以淡化甚至不顾，社会和群众的真实需求也可以不予考虑，做好面上的工作才是最重要的。所以，各地不仅出现了荒芜的机场、空荡荡的开发区、仿白宫和天安门的办公楼等等，更有靠层层开会表态、层层发重复性文件来表示自己在工作、在服从和在配合的海量虚耗性动作，目的都仅仅是为了让权力中心知道自己努力工作。因此，连日常的会议、活动、调研和办公等首先考虑的也都是规格和场景布置而不是实效。如今有一个奇怪现象，进行权力和利益分配的严肃的政治性会议经常被当成庆典来办，会场铺满鲜花挂满彩带。研究重大工作的会议也经常挂出巨大鲜艳的条幅和彩旗，在一片花的海洋里进行。这种独特的中国现象，就是体制对浪费的鼓励使然。体制对浪费的鼓励还包括支出控制型预算促使各部门尽力做大预算、年终突击花钱等被戴维·奥斯本和特德·盖布勒深刻批评过的典型现象。

所以，节约型机关建设并不只是算算小账这样的局部问题，其实质折射出深刻的制度和人性背景。节约型机关建设首先必须抓住这些根本问题，探讨从根源上促进解决这些问题的途径，将其与政治体制和行政体制改革紧密结合起来，以求产生真正效果。

二、用预算红线和明细账目审查与公开制度遏制机关运行费用虚高，并用标杆比较方法倒逼机关浪费大户

如果将问题朝向具体方向推进一步，我们可以发现预算控制是至关重要的一个环节。如今，我国的预算管理水平虽然有了相当的进步，但在控制浪费方面却仍然显得软弱无力，这是节约型机关建设的一大软肋。支出控制型的预算管理理论上说通过细化本来是可以较好达到这一目的的，但是实践中由于经济人假设的前提，以及至今仍然是政府自己而不是立法机关管理预算的实际传统导致其并不能像在发达国家那样产生法律性约束力，而是经常被任意突破，客观上却很少给当事部门带来什么责任问题。明显的挥霍浪费、为部门私利所挪用的现象比比皆是。如果政府部门不启动行政问责，人大不启动质询程序，审计结果公布之后事件不了了之，那么节约型机关建设就将失去一个重要制度基础。

因此，节约型机关建设需要推动立法机关设立相关的预算红线，对凡因突破红线而造成损失浪费者坚决启动责任追究程序。在深圳，生态控制红线遏制了大量企图蚕食水源保护地和生态林地的项目投资企图，即使牺牲一些经济增长也坚决固守，在所不惜，因而已经基本上制止了这类行为，将整个城市将近一半的土地成功保留下来，成为价值无比的生态屏障。在这里，生态红线起到了法律的作用。预算就是法律，在立法机关不行使追责职权的情况下，通过信息公开，至少要推动行政问责机制的运行。这一点，纪检监察部门是可以大有作为的。80年代英国的雷纳评审通过一针见血的账目细查方法挖出了高成本、高浪费的政府部门，并查出了原因，采取了相应措施。我们也可以通过类似的对比方法，把具有可比性的机关工作及其运行成本进行细致分析，树立节约标干，将严重浪费行为通过对比暴露出来，施加解决问题的压力，直到结果得到改善。

三、建立节约型机关建设评价指标体系，实行按部门计算的行政成本管理目标责任制

从纯粹机关内部管理的角度来说，采用一套通用或适合自身特点的节约型机关建设评价指标体系，并实行按部门计算的行政成本管理目标责任制来督促机关节约行动，应当是必须的和有效的。对于一级地方的各类公共部门来说，由党委和政府设立起来并推动执行的细化考核，各部门都会高度重视并勉力达标甚至奋起争先。因为这种考核不是自我工作汇报总结那样光用虚化美妙的言辞描绘就可以向上级展示自己工作成绩的。这些精确的量化考核指标都是所谓的“硬杠杠”，又是由专门考核部门加技术部门再加群众共同评价的。如果党委和政府认真将其当做评判部门工作人员成绩表现的重要内容，它就一定可以发挥重要指挥棒的作用，迫使各部门自己努力查找浪费行为，特别是能耗水耗等大漏洞，并设法进行堵截，同时也会促使机关工作人员注重从日常工作的各个环节上减少浪费，避免使自己成为拖本单位考核后腿的典型。这样一来，节约型机关建设就自然成效可期。

当然，评价指标设置的科学性显得十分重要，它尤其要能够考核实质，督促机关动真格、下狠手降低消耗、提高效率，而不是可以用东堵西漏、面上对付、数字游戏等手法蒙混过关的。如果那样的话，评价就不仅是无效的，而且其本身就成了形式主义的摆设，平添巨大浪费而不如不做。这要求我们做机关管理工作的部门认真研究机关工作的规律和特点，运用科学先进的评价技术，制定实实在在的评价指标体系。2007年开始试行的深圳市政府绩效评估指标体系在四大类一级指标中就设置有行政成本一项，其下设置有3个二级指标，“部门预算支出、财政绩效检查评价、财务收支的真实合法性和效益”等8个三级指标，其中包括人员支出情况和项目支出情况等等。①这些考核指标在实践中发挥了一定作用，但由于没有单位标准，考核方法也是本部门纵向比较，应该说，还远没有发挥出促进建设节约型机关的功效。换言之，这种考核还不够精准、不够硬，还需要更专业、更细化并能够真正点中死穴的考核体系。

在这样严谨科学的评价指标体系出来之前，可以先从实施建设节约型机关目标责任制入手，将责任人确定为各部门主要负责人，在单位成本约束和纵、横向比较的基础上，考核一个目标大数，也可以产生一定效果。

四、重塑机关文化，改变公务消费和职务消费模式

用公款吃喝玩乐、追求所谓高档次公务享受，虽然是人性弱点的一种表露，也无不是特定机关文化塑造的结果。在官僚制体系中，循规蹈矩、墨守成规是一种文化。等级崇拜、唯上是从也是一种文化。而与此相伴的，最容易生成的还有这种比气派、比阔气、比场面、比公务消费的风气。这是官僚体系之中固有的制度文化。因为在这个体系里面，一切都是在既定运行规则之中按部就班进行着的，没有暴富的可能性，也不能自由放任，都必须严肃认真对待工作。可比较可追求的就是在公务消费和职务消费的范围之内尽可能提高标准，达到享受效用最大化。这才成为机关挥霍浪费的文化心理之源。如果没有严格硬性的约束办法，它一定会促使这种浪费向登峰造极的地步发展。所以，节约型机关建设就应该从文化改造入手，尽可能淡化这种风气的影响，并以积极健康的机关文化覆盖之，并且要持续不断，保持良效。

公务消费本来是工作过程中的正常消费，是为工作所必需的购买和使用物品的行为。如果坚持以工作所必须为原则，坚持勤俭节约、艰苦奋斗工作方式，从实效出发只选对的不选贵的，就可以设法降低采购成本，把节约下来的经费用在更重要的领域，特别是改善民生和社会管理等等方面。当年雷纳评审中所查出的问题其实揭示出一个重要的秘密：同一只实验小白鼠某一个部门采购成本为2英镑，而另一个部门采购成本却高达32英镑，足足比前一个部门高出15倍。②这个巨大的价格——成本差异，如果其中没有腐败因素的话，就主要是由于公职部门人员不计成本、随意挥霍行政经费所致，同时也揭示出节约型机关建设所包含的巨大潜力之所在。类似的问题我国不仅同样存在，相信在某些方面也并不逊色于雷纳所查出来的结果。所以，公务消费模式改革是根治机关浪费顽症的必走道路，这个于80年代和90年代曾经被强调提起的问题，在今天仍然具有显著现实意义，因为这个任务还远远没有完成。

职务消费通常是指“根据国家公职人员（主要是党政领导干部）的行政级别的高低，享受不同档次、以实物分配形式为主的待遇如住房、小汽车、各种通讯工具、勤务人员乃至公务宴请的额度”③等等与职务紧密挂钩的公款消费。职务消费的特点是以级别高低和权力大小进行，是社会再分配的一种特殊表现。这个特点说明它不完全是按照真实的工作需要来安排的，而是带有明显的个人等级享受的色彩，它也是公共部门人员追求职级上升的重要动力。合理安排的职务消费正常情况下是可以理解和接受的。某些情况下职务消费的不合理之处在于，它常常与工作需要脱节太远，逐渐演变成为一种比较纯粹的个人级别享受型消费，发挥着扭曲的导向作用，从而成为鼓励浪费的机关文化的一个重要组成部分。

从文化和心理的角度看，更高一个等级的消费享受总是在诱惑着下级机关人员，久而久之成为一个定势或者固定风向，没有达到上一个等级的人也想通过其他途径得到高一级别的享受。所以，很多地方的政府机关办公大楼总是当地最豪华气派的建筑。这种现象就非常生动地诠释了这个倾向性。再以配车来说，所谓越级超标配车为什么会成为一个普遍现象，其中的根源也不言自明。在经济发达地区，权力部门和直接掌握财力分配的部门，配车超标情况已经十分严重。普通业务科长们人手一辆中级车已经不是罕见现象。如此计算下来，其行政成本高到惊人地步也就不足为怪了，谈论节约型机关建设就成了一句欺骗话。另一方面，公款吃喝之所以占据巨额财政经费，既是公职人员追求口舌享受的结果，也是身份权力炫耀的产物。这说明，机关工作人员价值观颠倒，荣耀与耻辱的标准也是颠倒的。低碳和环保节约没有在思想观念上树立起来。如果机关文化建设能够通过持续不断的影响弱化这种扭曲的价值观和荣辱观，把整天在酒楼吃喝视作一种巨大的耻辱，把整天开着公车在奔忙私事却做不出什么工作成绩视作良心不安，那么节约型机关建设就会产生文化保障。从目前昌盛的攀比风气来看，改变的难度之大超出想象，由此也可见出机关文化改造的紧迫性和意义所在。

五、普及机关物业管理、推广低碳技术、推进电子政务，走技术节约之路

建设节约型机关还要从技术入手，把先进的管理和科技手段运用到日常的机关运行之中，于细水长流中处处节约、时时节约，把各种消耗和整体机关运行成本降到尽可能低的程度。

其中，在机关普及物业管理是重要途径之一。目前发达地区包括许多中央机关都实行了物业管理。但许多条件欠佳的地区和中、基层机关还没有选择这一做法。机关物业管理是典型的公共部门购买专业服务。这个购买虽然是一笔不小支出，但它的最大好处是清晰可查，消费水平固定，不存在随意性带来的“无底洞”现象，和机关自己养人养车养设备做内勤服务相比，更显节约，并且其廉洁规范的意义和节约意义并存，同时减轻了各部门日常工作的一项细微但却颇为费神和纠缠精力的大负担，使机关更能够专心致志履行自身职能，而不会经常陷于自我服务的琐碎事务中不能自拔。所以，综合起来看，机关普及物业管理不仅是合理的，也是非常合算的，是建设节约型机关的一个良好选择。当然，要想达到这个目的，必须要通过市场手段选择质优价廉的物业管理企业。

有了质优价廉的专业物业管理，机关就可以运用这个便利渠道大胆采用低碳技术，设法不断降低各种日常消耗。比如，可以引进蓄冰空调以大大降低电费，节约率可达30%以上。可以引进太阳能热水设备、照明设备以降低能耗，通过屋顶绿化和其他位置的立体绿化以降低夏季办公大楼的温度，减少空调的使用强度和时间等等。在没有引进物业管理的情况下，这些事务需要机关自己的专职队伍和人员以较低的效率来处理，而专业物业公司则可以根据机关的服务需求对其进行高效率地实施、检查和日常维护。台风大雨时检查门窗关闭情况以减少损失，每天定时检查电路电器和通风、供排水管道的运行，特别是下班后电源水源的关闭情况等等，都是节能减排降耗的稳定措施。政府机关在低碳方面的率先垂范将非常有利于建成“生态型政府”，并“逐步把整个国民经济转变到生态市场经济和循环经济轨道上来”。④

电子政务是机关节约的另一大途径。无纸化办公只是直观节约的方面，而更重要的方面则是其对工作方式和流程的改变，减少了车辆和人员的使用需求，减少了大量的车辆和人员往返运输过程，降低了公务时间成本，减少了各种手工操作过程中精力的损耗，和由手误的不规范性带来的损失，提高了办事效率，因此也大大带动了公共管理工作社会成本的下降。目前我国的电子政务总体水平不高，由分散投入、多头管理、互相封闭和观念阻塞等原因造成的空洞、形式主义、缺乏精细和实用性开发等问题比较严重，电子政务的巨大优越性还很少得到发挥，反而在投入上造成不小浪费。这也更加说明，我国通过发展电子政务建设节约型机关的潜力十分巨大。

注释：

①深圳市政府绩效评估委员会办公室：《深圳市政府绩效评估指标体系》2007年。

②周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年，第58页。

③黄卫平：《“不拖延一代或者两代以上”-公职人员职务消费探析》，《深圳商报》1998年7月，第129期《探索》栏目。

④徐汝华：《生态型政府的模式选择与推进策略》，《行政论坛》2009年第2期。

（作者：深圳市委党校行政管理教研部主任、教授）