以政策调整深圳人口结构

路云辉

以政策调整深圳人口结构

路云辉

人口结构是制约深圳社会和谐发展的基础性问题，并直接演化为城市发展对人的需要与人口现有结构间的矛盾。如果不能通过有效的途径优化人口结构，变人口压力为人力资源优势，深圳的人口与土地、资源、能源、环境的矛盾将日益加剧，由这些矛盾引发的社会群体之间的矛盾也将加剧，深圳经济社会的后续发展将是一个大问题。

一、加快现代产业体系建设，实现人口结构的优化

产业结构与人口结构具有联动特征。产业结构的优化，会带来人口结构的优化。现代产业体系具有高科技含量、高附加值和自主创新能力强的特征。建立现代产业体系，有利于调整和提升现有产业结构，完善人口结构，增强对人才的聚集效应，缓解人口压力，提升深圳的城市承载力，激发深圳经济社会发展的内在活力。

（一）要以产业升级为基础，以区域合作为契机，对高劳动密集度、低附加值、低市场占有率，居于产业链中下游地位的产业，实现产业转移，进而带动人口转移。

2008年末，深圳初中及以下文化程度的人口占全市常住人口中的比例依然近6成（59.5%）。非户籍人口中，初中及以下文化程度的人口在470万人以上，占到70%以上。这些低文化素质的人口与深圳的低端产业、低端消费相互依赖而存在。随着全国经济中心城市和国家创新型城市目标的提出，深圳产业结构升级换代的要求日益紧迫，对人口文化素质的要求也不断提高。大量的低文化素质人口由于不能满足高端产业发展的要求，必然会成为深圳产业升级的制约因素。因此，通过产业转移实现人口的转移，可以一定程度上减轻低文化素质人口的比重，提升深圳人口的文化素质，实现产业结构与人口结构的良性互动。

（二）加大对优势传统产业的技术改造力度，保持深圳劳动力供给的相对稳定性，提升人口素质。

深圳是一个年轻的移民城市，2000年“五普”的年龄中位数25.37岁。2008年15～59岁的劳动适龄人口占总人口的88.3%，其中20～39岁的人口占总人口的63.5%。大量的年轻的劳动力是深圳充满活力的重要因素。深圳要保有这种发展活力，必须保持对劳动力人口的吸引力。传统优势产业的技术改造与提升，一方面可以通过对已有劳动力的再培训提升其技术能力，提升人口素质；另一方面可以通过产业的延续保持劳动力供给的相对稳定性，避免产业与人口的突然断裂而影响深圳的经济发展速度。

（三）继续发展壮大以电子信息产业为主导的高新技术产业，使之成为深圳人才的聚集地。

2008年末，深圳全市各类专业技术人员98.58万人，其中具有中级技术职称及以上的专业技术人员为34.38万人。前者占常住人口的比重仅为11%,后者所占比例更少，仅占3.8%。纵观北京、上海、天津、广州等国内城市，由于历史的沉淀以及高等院校数量上的优势，人才数量及质量对深圳仍保持较大优势。而以产、学、研结合为基础的高新技术产业，既能创造较高的经济价值，扩大就业，又能聚集受教育程度较高的高素质人才，这部分人才是深圳未来社会发展的重要力量，他们应当成为深圳人才竞争的基础性力量，深圳应当大力促使其户籍化，并在科研经费、住房、子女入学等方面给予稳定的政策，解除其后顾之忧。

（四）发展现代金融、物流、服务、文化产业，不仅可以使深圳产业结构更加现代与合理，而且可以使深圳的人才结构、人口结构更加合理和优化。

近年来，深圳人才有流失趋势，人才优势降低，这既与我国整体经济社会的普遍发展，各地加强了对人才的吸引力度有关，也与深圳的人才政策有关。长期以来，深圳的人才理念存在明显的功利主义倾向，“拿来主义”和“实用主义”盛行，对人才重引进、使用，轻培养、培训；重自然科学人才、技术人才、专业人才，轻社会科学人才、管理人才、复合人才；重不惜重金的外来领军人才的引进，轻人才梯队和本地人才的利用，人才合力和人才生存必需的学术环境无法形成。

在发展现代高新技术产业的同时，大力发展现代金融、服务、物流、文化产业，既可以一定程度上缓解深圳人口的就业压力，拓宽人才口径，又可以借以吸引相关专业与技能的人才流向深圳，优化人才生长环境。政策上在积极促进其成为户籍人口的同时，通过提供培训、再学习机会、搭建人才交流的平台、解决人才住房、子女等家庭生活问题等方式，给人才留下来的理由和空间。

二、大力发展社会事业，构建和谐的人口群体关系

社会事业是社会发展的重要途径。社会事业发展的好坏，不仅关系人口的生活质量，而且关系不同人口群体的相互关系，是社会和谐与人口幸福的重要手段。

（一）深圳人口结构具有风险人口结构的特征。

深圳是一个移民城市，具有风险人口结构的特征。深圳人口可以划分为众多的人口群体，各群体有各自的特征和需求。从人口身份来说，深圳人口长期存在户籍与非户籍人口两大人口群体，而且这两大人口群体多年来呈“倒挂”特点。非户籍人口在就业、收入、子女教育、社会保障、对城市的认同度等方面与户籍人口有明显差异。从人口收入来说，据深圳市于2006年开展的农民工基本劳动保障情况的调查，深圳农民工工资1521.14元/月，而同期的在岗职工平均工资为2925.58元/月。从不同的行业人口群体来说，2008年，在国民经济20个行业部门中，工资水平最低的是住宿和餐饮业，在岗职工年平均工资为24588元，金融业在岗职工年平均工资为132066元。从不同学历人口群体的收入来说，初中及以下者平均月薪为1563元/月，高中(含中专)为2119元/月，大专3113元/月，本科为4318元/月，硕士及以上则为7958元/月。从文化认同角度来说，深圳人口结构复杂，既有来自大陆本土各省的人口，也有来自港、澳、海外国家的人口。深圳还是继北京之后全国第二座汇聚齐56个少数民族的大城市，少数民族人口总量达到60.37万人。这些人口群体的地域文化、民族信仰各有特色，在文化背景与生活方式上有很大差距。

深圳这样一种差距大的人口群体结构，不仅会导致人口群体之间矛盾丛生，人口发展风险加大，而且会导致人口发展与经济社会发展的不协调，影响社会发展的可持续性，因此，有必要通过发展社会事业，缩小人口群体之间各方面的差距，使人口群体之间的关系保持和谐。

（二）政府发展社会事业要突出其特有的公益性质，保证公共资源和服务在不同人口群体之间相对公平地分配。

社会事业是政府应尽之责。政府要尽可能减少盈利的社会事业，适当增加公益性和“准公益性”的社会事业，保证政府提供公共服务的公益性质。政府提供公共服务，开展公共管理要本着促进社会公平的原则，保障不同人口群体能够相对公平地获取公共资源，享受公共服务。

在教育方面首先要继续加大政府投入。按照政府公布的数据,教育占今年预算支出的8.5%左右,而香港去年预算支出中教育所占比例为25%,对比而言深圳对教育的投入太少，因此要继续扩大教育投入。其次，在刚性执行“1+5”政策的前提下，进一步落实义务教育“双免”政策，增加免费项目，扩大免费对象范围，对公、民办学校实行统一的免费补助标准，保证流动人口群体的子女与户籍人口子女享有平等的教育权利。最后，进一步加强师资队伍建设，树立尊师风气，切实落实《教师法》，保障教师合法权益不被侵犯。

深圳的卫生事业长期滞后于经济和其他社会事业发展。以2008年管理人口数1264万人计算，深圳每千人口医院床位数为1.58张，明显低于全国平均水平。每千人口执业医师1.59名，每千人口注册护士1.19名，刚达全国平均水平，资源总量不足的矛盾仍然存在。深圳医疗保障发展滞后，居民医药费用负担较重，区域卫生发展不协调，特区内外以及不同人群之间的服务质量、服务水平和可及性差距大。

为满足人口的公共卫生服务需求，必须发挥各级政府在公共服务和社会管理方面的主导作用，坚持以社会效益为中心，进一步完善体现卫生事业公益性质的财政经费保障机制，改革以药补医机制，加强医疗保障建设，积极推进特区内外卫生事业一体化发展，同步发展区域卫生中心和基层卫生网络。落实基本医疗卫生服务的公益性质。

（三）发展社会组织，拓展不同人口群体的利益诉求渠道。

不同人口群体在对公共服务共有的利益诉求外，还有特定的利益诉求。社会组织是政府与不同人口群体信息沟通的重要渠道。为了更好地掌握和满足不同人口群体的利益诉求，政府要逐步转换既是投资者，又是管理者、经营者的多重身份，积极引导社会力量参与社会事业的举办，培育和发展一批能够承载并促进社会事业发展的社会公益性民间组织，通过民间组织的专业化运作，提高社会事业发展的质量。

发展社会组织要体现以人为本与构建和谐深圳的要求。政府要从深圳特有的复杂的人口结构和公共服务的需求出发，利用深圳特区立法权，率先完善社会组织的法律法规。比如，不断推进社会组织登记管理体制改革，完善向社会组织购买服务制度，培育社会自治功能。扩大社工项目试点领域与范围，实现政府购买方式由当前的岗位购买向项目购买为主过渡。要加强对社会事业组织的财务监管，实现社会事业组织的规范运作。整合社区各种服务资源和项目，构建跨部门、跨领域社区综合服务平台，完善社区服务体系等。

（四）培养社会事业人才队伍，完善深圳人才结构。

社会事业发展强调奉献精神、专业性、规范性，这一事业的发展不仅有助于专业化的社会事业人才队伍的成长，提升社会事业质量，而且有助于完善深圳人才结构，带动人口综合素质的普遍提高和城市现代文明程度的普遍提升。

在大力推进社会事业专业人才队伍的建设方面，要建立科学合理的社会事业人才培养、评价、使用和激励机制，完善社会事业岗位设置和社会事业人才配置机制，建设具有专业知识和技能的社会事业人才队伍，完善深圳人才结构。

要特别重视对专业社会人才的实际使用和宣传，使其为社会各人口群体所熟悉、认可、支持，要充分发挥专业社会人才的作用，使其成为社会各人口群体积极参与城市社会建设的领头羊。

三、针对深圳复杂的人口结构，分层适度推进深圳社会福利化水平

深圳人口规模大，流动性强，人口群体复杂。户籍人口与其他常住人口群体之间，党政机关、事业单位、企业的不同群体之间差异明显的社会福利，加大了深圳的社会福利、社会保障事业的压力与处置难度；社会福利市场化、企业办的做法的加强，加大了人口的生活压力，降低了城市户籍对人才的吸引力。因此，应针对深圳复杂的人口结构，在发展适度普惠型社会福利基本目标的基础上，分层制定切实可行和合理的社会福利政策，为深圳人口发展创造良好的福利环境。

（一）以常住人口为重点，推进社会福利向适度普惠型发展。

深圳在我国的经济社会发展中走在前列，可以也应该率先由“补缺型”社会福利向普惠型社会福利转变。但从深圳人口规模和人口群体的现实状况来说，深圳的社会福利事业只能采用适度普惠型的方式。“普惠”旨在保证社会福利在人口群体之间分配的公平，有利于不同人口群体对深圳的认同度，减少被剥夺感。“适度”则既有益于政府集中主要财力用于城市经济社会发展，又有益于激发城市人口自我奋斗、拼搏的活力，避免等待政府、社会救助的懒惰心态。

服务对象范围的大小，是城市社会福利发展水平的基本标志。深圳人口规模巨大，尤其因为缺乏必要的人口准入机制，盲目流入的人口多，这使得深圳适度普惠社会福利只能以常住人口为主，这既有益于扩大社会福利的覆盖面，又有益于减轻政府的财政压力。

（二）有针对性地提高户籍人口的福利水平，形成对人才的户籍化吸引。

要吸引人才、留住人才，充分发挥现有人才的积极性、主动性，必须改变过去在人才使用上的功利主义做法，通过使其入户的方式使其在深圳扎根。但就目前人才入户的情况来看，由于社会福利的市场化发展，除机关单位的户籍人口群体的社会福利享有特定的政府保障外，大量的户籍人口的福利水平并不高，尤其是在住房、子女教育、养老等方面没有特别的政策，这使得入户对人才的吸引力降低，许多已入户的人才因社会福利低而不得不选择离开深圳。因此，要有针对性地提高户籍人口的福利水平，使人才能够安居乐业，提升户籍对人才的吸引。

（三）制定灵活的适用于不同人口群体的社会福利政策。

对常住人口中的低收入人口群体，制定有弹性的最低生活保障标准，并对其提供医疗保险、就业援助、住房救助、教育救助等专项救助。对遭遇生活意外的人口，主要通过组织、协调社会募捐等活动满足其需求。对老年人口和孤残儿童等特定人口群体，完善相应的扶持政策，比如，在社会资金创办福利机构方面，给予税收减免的优惠。在资金投入方面，由单一的福彩公益金向政府财政预算资金、社会资金等多元渠道拓展。在服务方面，大力发展社区养老服务，构建社区养老平台；积极推进社区居家养老服务，完善相应制度；引进专业社工，形成以社工带动义工的方式，在促进养老福利机构社会化的同时，提高相应机构的服务水平。

（作者：深圳市委党校副教授）