地方政府绩效评估的反思与重构

熊哲文 张庆奇

地方政府绩效评估的反思与重构

熊哲文 张庆奇

上世纪九十年代以来，随着经济体制改革的不断深入，一些地方政府和部门积极探索政府管理模式的创新和变革，将现代绩效评估理论和方法引入管理体系中，对公务员年终绩效考核便是早期开展绩效评估工作的有益尝试。近几年来，随着法治政府建设的强力推进，政府的整体绩效问题开始受到越来越多的关注。特别是如何使地方政府绩效评估由自发走向自觉、由盲目走向法制，已成为当前理论研究的热点问题。

一、地方政府绩效评估的发端与成效

自二十一世纪初开始，一些地方政府积极探索政府绩效评估的多种形式，如目标责任制、领导干部任职离任绩效审计和问责制等；珠海、洛阳等一些城市发起了“万民评议政府”的活动；厦门市思明区政府和厦门大学共同开发了公共部门绩效评估系统；深圳市政府进行了企业评议政府活动。此外，有的地方还开始借鉴在企业和国外政府机构中常用的关键绩效指标法(KPI)和平衡计分卡的技术，来设计和完善政府绩效考核体系，取得了初步成效。

（一）初步形成了正确的政府绩效评估理念

地方政府绩效评估组织着重于建立体现科学发展观和正确绩效观要求的政府绩效评估制度；着重于提升政府绩效、提高工作透明度、降低行政成本；着重于建立决策科学、权责一致、分工协调、运行良好的政府管理体制。初步形成了“标杆管理、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”的绩效评估理念。

（二）初步确定了政府绩效评估的内容

政府绩效评估内容广泛，涵盖了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等各个方面。根据职能的综合要求，基本确定了政府绩效评估的内容，按照政府管理的法定事项和应予履行的法定职责，按经济、效率、效益等指标进行绩效评估，并在此基础上，增加公平、公开、公正、公信和服务、回应等绩效评估标准，使评估内容具有一定的广泛性、规范性、科学性和公正性。

（三）初步优化了政府绩效评估指标和方法在优化评估指标体系上，对区一级政府绩效评估增设和充实了多方面指数，包括反映体现社会公平、强调公共服务及节能降耗、环境保护和政府创新等方面指标；对省市政府部门的评估在注重工作实绩的同时，又评估行政能力建设，充分体现建设责任政府、法治政府、服务政府、效能政府的要求。在评估方法上，体现在更加注重绩效评估的公众导向和结果导向，通过问卷调查、网上评议、专家评价、察访核验等方法，加大了绩效评估的外部评估力度和公众参与程度。

（四）一定程度提升了政府综合效能

从反馈的信息来看，凡是开展绩效评估的地方政府，其政府综合效能明显提升。从2009年度深圳市所辖6个区和16个市政府直属部门的绩效评估结果看出，市、区有关部门以绩效评估工作方案所确定的绩效目标为标杆，努力提高民生净福利，较好完成了各项绩效目标和工作任务，绩效评估结果都处于良好状态。从2008年深圳市政府十件民生实事的评估结果看，社会公众调查结果显示，接近58%的受访者认为民生实事总体效果较好或有一定效果，其中“进一步提高食品安全”、“公共交通设施建设”和“打击恶意欠薪”等工作，得到很高评价。

二、地方政府绩效评估面临的突出问题

虽然我国一些地方政府开展了不同形式的绩效评估活动，但毕竟是在国家还没有制定相关法律制度情况下做出的积极探索，尚处于自发状态，存在局部性、盲目性和制度缺失等不少问题。

（一）地方政府绩效评估工作处在自发状态

1.绩效评估理论滞后带来实践的盲目性。我国学术界从上世纪九十年代初开始研究政府绩效评估，从总体上看，研究力量还很薄弱。相对于地方政府绩效评估实践的发展要求，绩效评估的知识体系准备不足，评估缺乏系统的理论指导。理论研究滞后带来的后果是实践的盲目，它使各级地方政府绩效评估缺乏科学的规范和标准。我国大部分地方政府对绩效评估没有统一规划，不能在政府系统全面推行；没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性大；缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。

2.政府部门及其成员对绩效评估持消极态度。评估涉及对政府部门及其成员的工作和业绩的鉴别，特别是要改变他们传统的工作观念和按部就班的工作方法，这使他们感到不适应甚至被威胁，因而对绩效评估持有消极的态度。同时，地方政府绩效评估偏重于政府部门的自我评估和上级评估，常常根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门工作进行考核。在此基础上，由上级机关对其下级机关的绩效做出评价，或对其所辖的处室部门根据优劣的顺序排出名次。每一个级别都有它对应的上级和下级，这样，每个上级政府或部门就具有双重身份（它同时是上级又是下级），这种双重身份造成了评估的困难。

（二）政府绩效评估的法律制度不健全

政府绩效评估是激励政府提高绩效的机制，政府部门的绩效评估必须以一定的法律法规为准绳，并通过一定的方式和程序来实现。绩效评估立法是建立和完善评估体系的前提和保证，而目前我国实施绩效评估，既没有明确的法律要求，也没有建立、健全专门的评估机构，处于自发半自发状态。即使绩效评估工作开展得较早的深圳，根据评估工作的需要制定了一些相应的制度，但也尚未进行特区立法。

1.政府绩效评估法制的实施环境不完善。绩效评估是绩效管理的有力武器，是改进行政管理的重要环节，在推进绩效评估过程中，要增强对绩效评估实施环境的制度建设。从现阶段我国地方政府开展的绩效评估实践看，属于国家层级的专项立法还没有，地方绩效评估的立法也只是在个别地方酝酿，这就不难看出立法环境的限制。

2.没有用法律制度确立科学的评估指标体系。我国地方政府和部门有的热衷经济业绩，片面地将经济业绩等同于政绩；评价工作绩效不按业绩对组织目标和使命的贡献，多是看是否严格遵守规则，是否符合上级机关的意图；公众和行政相对人参与程度不高。其根本原因就是没有专门的法律制度来规范和确立科学的评估指标体系。

3.没有用法律制度规范评估的主体、客体及绩效评估流程。评估主体单一，多是政府部门内部评估，缺少人民群众的参与和监督，由专家学者组织的评估机构也处于不成熟阶段，没有用法律制度来解决谁来评的问题。政府行为缺乏公开性和透明度，一方面是人民群众不能对政府绩效做出客观正确的评价；另一方面是公务员特别是领导干部在使用权力时失去监督容易产生腐败。对于评估客体，没有相对固定的范围，没有用法律制度来明确评什么的问题。另外，没有制度规范绩效评估流程，重形式不重结果，容易走过场，不可能对政府绩效评估做出客观真实的评价，也就谈不上政府绩效的改善和提高。

（三）有关绩效评估的问责制度缺失

1.没有建立有效的评估信息系统，无法真正开展监督工作。现在的评估还存在着信息失真的现象，导致评估的结果难以做到客观公正。完备而准确的绩效评估信息是开展政府绩效评估活动的基础，而获取完整的信息是相当困难的，如果所搜集到的信息又存在着许多不真实，势必影响到评估的准确和效率。政府部门关于经济和社会等方面的统计资料和数据是地方政府绩效评估的重要信息来源。一些地方政府和部门领导可能会为追求表面政绩，喜欢在统计数字上做文章，如有的地方公安机关为了提高破案率，不惜采取压案不立的办法；有的劳动和社会保障部门把只是接受再就业咨询与培训的下岗人员作为再就业人数进行统计；更有甚者，有的地方一年才过了三分之二，全年的统计报表就已制作完毕。做假数据、虚报指数等瞒上欺下的行为时有出现，使得整个绩效信息系统中充斥着虚假数字，偏离了绩效信息客观性的本质要求。政绩与官员的升迁联系在一起，在没有一个严格的透明制度可以监督这种造假行为的情况下，有的地方政府官员可能利用权力收集有利于其政绩的信息，达到突出政绩的目的。

2.没有完整配套可操作性的制度对过错行为进行问责。现阶段也没有确立规范的制度将政府绩效评估结果和行政问责有机结合起来，没有很好地利用政府绩效评估结果作为行政问责的依据。评估结果的公布、评价，直接关系到评估部门和领导及其工作人员，对业绩好的进行表扬奖励等激励，但对业绩差的甚至是失职渎职的责任追究没有制度化，一般情况下没人过问，这就造成无法用政府绩效评估引导政府及工作人员树立正确导向，引导他们尽责尽职做好各项工作。

三、地方政府绩效评估的制度重构

促进政府绩效评估活动的法制化和制度化，是国外政府绩效评估领域出现的重要趋势之一，也是确保我国地方政府绩效评估工作健康发展的最有效途径。

（一）从立法上明确政府绩效评估在政府管理中的重要地位

可以效仿美国制定一部政府绩效管理和评估的基本法，由人大专门立法明确政府绩效评估在政府管理中的地位和功能，以确立其合法性和稳定性。通过立法明确绩效管理的宗旨；授予绩效评估机构独立享有绩效评估、考核的权限，不受任何政府部门或个人的干扰；通过立法，确保其收集评估信息、开展评估活动、分析评估结果、提出改进方案等评估全程的畅通无阻；对绩效结果的好坏做出相应的奖惩，如果受惩罚部门觉得有失公允可以通过法律途径实行救济。只有这样，才能从法律上保障评估的准确、有效、公正和透明，才能保证绩效评估成为公共管理的基本环节。在不断完善人大立法的同时，还要强化人大对政府绩效评估工作的监督，将政府行为引入法制化轨道。规定除了一些要排除在外的特殊机构之外，所有的行政机关均应服从这一法律；各机构的计划与报告均应遵循其要求，而不得任意采用其他形式。在此基础上，各地可以制定地方绩效管理法规，弥补基本法的漏洞。深圳已经制定《深圳市绩效评估暂行办法》，以规范性文件的形式发布。

（二）明确政府绩效管理和评估立法的目标和价值取向

我国政府改革的方向就是建立公共服务型政府。政府绩效评估的目的，在于找出改进政府部门工作的方法，以便更好地增强政府对人民利益的代表性、回应性和责任性。政府绩效评估的价值取向决定了评估标准。政府在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率，又以严格的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责，提高服务质量，在这两个方面中，公共责任和顾客至上是第一位的，效率是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。①由于传统的官僚制的缺陷，政府部门在多数情况下总是不能明确自己的主要任务是什么，绩效管理和评估弥补了传统的官僚制的缺陷，它本身就是建设服务型政府的必然要求。一个负责的政府必须以实际行动为公众服务、对公众负责，而绩效管理和评估是建设服务型政府的必要手段：绩效管理和评估是从对领导负责向对社会公众负责的转变，它强调了政府自身的公共责任；绩效管理和评估是从政府管制功能向服务功能的转变，它强调要服务于社会公众。法律是社会发展的反应装置，理应体现社会需求。因此，政府绩效管理和评估立法的目的要将政府管理关注的焦点集中于结果、服务质量以及顾客满意度等方面，以此来改进政府的工作效率与公共责任。

（三）通过立法明确政府内部绩效监督和绩效管理机构的职责

通过政府绩效管理和评估的立法，设置职能明确的政府绩效监督和管理的机构，如在立法中规范人大及其常委会、预算管理部门、上级主管部门的监督和管理职责，各个监督和管理机构的权限和责任不能存在交叉，赋予政府部门对绩效评估结果的申诉的权利，保证整个过程的公开透明。同时，强调政府绩效评估结果的公开和应用。政府绩效信息应该通过各类媒体传递给社会大众，借助公众舆论的方式来发挥绩效管理和监督的作用，除涉及国家秘密、商业秘密以及其他不宜对外披露的信息以外，力争做到公开所有的政府绩效管理信息。目前的绩效评估结果在现实中还没有得到应有的重视和很好的运用，要对政府绩效评估结果的运用进行立法，明确由法律制度规定绩效评估结果必须公开，并且充分使用评估结果，使政府绩效评估结果真正起到提高政府工作效率、改善行政管理的目的，这也是我国建设透明政府所应追求的目标。

（四）通过立法规范政府绩效评估程序和结果的运用

政府绩效评估法制化最为根本的一条就是依程序办事，目前政府绩效评估的重要缺陷之一，是评估程序没有规范化，存在很大的随意性，这就需要通过政府绩效评估立法，解决政府绩效评估程序非规范化问题。虽然针对不同评估对象、评估目的、评估指标，法律不可能规定十分详细，但完全可以通过立法设置政府绩效评估应该遵循的若干重要的基本程序。如包括制订政府绩效准备评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和作用等方面。

因此，只有在遵循程序优先的基础上，才能使地方政府权力机制的运行进入良性循环。评估程序并不是越复杂越有效，关键是要严密、明确、具体，操作性强，应该通过法律法规的形式，将我国的政府绩效评估程序规范化、制度化。并对外公布评估的程序，以保证充分的可信度和透明度。评估的程序一般可确定为以下几个环节：一是述职评议，召开群众大会，由被评估政府部门的相关管理人员就一年来或一届来的工作进行述职，然后组织群众对述职内容进行评议；二是评估打分，评估组对照评估内容，通过查阅资料、专项调查、走访座谈等形式了解被评估对象的工作完成情况，并进行逐项打分；三是综合汇总，确定等次，评估组将评估情况汇总后交评估领导小组研究讨论，并确定评估等次。四是反馈，评估领导小组将评估情况反馈给有关政府部门，使政府部门及其工作人员能够及时了解不足，以便及时做出调整。同时还应将评估结果向社会公布，让评估结果接受人民群众的检验。目前，深圳市正在起草《深圳市政府绩效评估方法与程序操作规则》，拟用来规范评估程序。此外，要对政府绩效评估结果的运用进行立法，明确由法律制度规定绩效评估结果必须公开，并且充分使用评估结果，要本着奖优、治庸、罚劣的原则，做到三个结合：一是评估结果与加强政府自身建设相结合；二是评估结果与行政问责相结合；三是评估结果与财政预算安排相结合。使政府绩效评估结果真正起到提高政府工作效率、改善行政管理的目的。

我国的社会转型为政府的观念更新、职能转变、机制创新提供了有利条件，而开展政府绩效评估的实践证明，这项工作对于改善行政管理，提高行政绩效起到了重要作用。为了保障绩效评估工作的健康发展，必须结合行政管理体制改革的深入推进，大胆探索绩效评估的新模式，并通过理论与实践的反复印证，以及借鉴先进国家的立法经验，着力加强政府绩效评估的法制化和制度化重构。

注释：

①蔡立辉：《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，《清华大学学报》2003年第1期。

①范柏乃：《政府绩效评估理论与实务》，人民出版社，2005年。

②郭济：《绩效政府理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。

③胡税根、金玲玲：《我国政府绩效管理和评估法制化问题》，《公共管理学报》2007年第1期。

④桑助来等：《政府绩效评估研究》，中国人事出版社，2005年。

⑤彭国甫、盛明科：《深化中国政府绩效评估研究需要新的视野》，《湖南师范大学社会科学学报》2007年第1期。

⑥彭国甫：《中国政府绩效评估研究的现状及展望》，《中国行政管理》2006年第11期。

⑦吴建南、刘佳、卢攀辉：《自上而下的政府绩效考核：目标责任制实施与效果分析》，《公共经济评论》2007年第4期。

（作者：熊哲文，深圳市委党校法学教研部副主任、研究员；张庆奇，深圳市监察局副主任）