公民维权与纠纷解决机制研究

金玲

公民维权与纠纷解决机制研究

金玲

中国正面临着激烈的社会冲突，这是不应回避的问题。如果不能正视社会各群体的利益诉求，特别是不能正确认识和处理社会弱势群体的维权活动，压抑、排斥他们的利益诉求，将引发激烈的群体性事件，甚至可能威胁到国家、社会的安全。因此建立有效的纠纷解决机制，解决我国社会转型期出现的公平问题，是迫在眉睫的事情。本文认为，在公正的宪政秩序下，建立多元化的纠纷解决机制，重构中国社会的核心价值，认真对待公民权利，为弱势群体的利益诉求提供体制性的救济途径，顺利疏导社会的各种利益冲突，有助于我国建立和谐的法治社会。

一、公民维权的兴起

（一）当前公民维权行动的兴起

我国现代法治秩序初步建立，公民权利得到宪法的保障。民众的权利意识逐渐提高，来自民间的维权呼声越来越多，引起公众及政府的关注。尤其是近年来，互联网的现代传媒形式与传统的传媒一起，构成了公民交往的公共领域，民间社会得以发育成长，使得公民的权益主张机会大大增加。

自2003年以来，公民的维权行动逐渐得到政府及公众的重视，一些维权案件还促成了我国法律制度的完善。例如，在2003年的孙志刚案件发生后，法学界和律师界，组织了多次学术活动，对孙案及其背后的制度因素进行反思。学者们在网络上发表声明，提请人大启动对该案及《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的特别程序；或致函最高人民检察院，或上书全国人大常委会。当年6月，国务院常务会议决定废止该办法。

从孙案审理的前后，我们可以看到，互联网、媒体，与知识精英、民众，是目前公民维权行动的三种主要力量。新兴的互联网与传统媒体如报刊之间的竞争与互动，为公民个人维护权利、为知识分子表达意见，共同构筑了一个公共空间。知识分子们能够在互联网上，表达他们对于各种社会事件的理性的声音。

（二）公民维权的形式与类型

当前我国的公民维权可以分为三类：即人身权利、政治权利与经济社会文化权利。

前述孙案维护的是公民的人身权利。普通公民也开始通过个体的努力，将宪法上规定的政治权利，转化成真实的权利。例如，湖北潜江市教育局办事员姚立法，自1987年就开始以独立候选人身份，参加潜江县第一次人大代表选举，经过三次失败，终于在1998年成功竞选为潜江县人大代表，姚立法是我国首次以独立候选人身份竞选成功的人大代表；其后，2003年5月份的深圳市各区人大代表选举中，涌现出一批体制外的候选人。

在政治权利中，还有一种权利：社区自我治理的权利，随着城市居住形态的变化而逐渐浮现出来。传统的居民管理模式，以机关大院、街道集中居住为框架，进行自上而下的管理，已无法与城市的扩张速度相适应。在大量的新商业住宅区中，出现了治理的空白。政府委托物业公司进行管理，但物业公司与业主委员会之间、政府认可的业主委员会与居民自行选举产生的业主委员会之间，围绕着小区的治理权，纠纷频繁发生。

经济社会文化权利的主张,也显现出来。如，“肝胆相照网”和“战胜乙肝网”等民间网站，成为乙肝人群的维权基地，它们发出了致全国人大常委会的“违宪审查书”，要求对公务员录用和体检制度进行违宪审查，表达了不被歧视的权利诉求。

公民的维权行动可以选择理性的形式来表达，例如选择司法诉讼和国家设立的其他非诉讼公共维权形式。但目前，大部分公民没有选择国家设置的公共机制来维权，他们倾向于选择个体或联合在互联网上发表维权声明及上访、集会游行示威等形式，而抗议性自焚则是维权行动的极端形式。公民对维权形式的选择倾向，是值得我们重视的。

（三）维权案件的兴起对于依法治国的积极意义

法治与民主的实现，不仅是国家单方面从上往下推行的过程，它更需要公民的积极参与。在国家的法律秩序下，公民与官方展开权利与权力的博弈，使得国家推行的民主法治规则得以充分实现。在这一过程中，公民的权利被国家权力认真对待，而国家的民主法治制度逐渐赢得人们的信任。

一开始，法律规定的权利往往会受到置疑，后来，这些权利在现实中逐步确立、并成为真实生活的一部分，这一过程需要国家与公民之间的互动。西方的法治经验表明，“政治乃是一种审慎与明智的游戏，政治的技艺需要实践的反复操练与演习才能体会，非如此不能理解与把握其中丰富的细节，积累政治智慧。”①

在这个意义上，我们看到，公民维权行动构成了我国民主法治建设不可或缺的力量。公民通过维权行动，自下而上地参与了国家的立法和司法过程，通过与司法、政府部门的互动，使法律的执行向着救济受害者、更完善地保护人民权利的方向演进。在维权个案里，如果当事人权利主张得到国家的确认，其维权过程就会产生一种普遍性的意义：权利意识渐渐烙入民众心中，而法治精神也能渗入到国家法律的执行过程中。

正如哈耶克所说，秩序不是设计的结果，而是行动的结果。中国的法治秩序的建立，其真正的起点在于维权行动者的出现。通过个案维权，公民参与到国家法律的解释与适用过程中，事实上，公民在这一过程中促进了国家创制新的法律规则。

二、非理性公民维权行为及原因

（一）公民维权中的非理性行为

我们注意到，现阶段我国公民维权出现了一些非理性现象：村民因集体土地征用补偿争议而示威，甚至与地方政府发生暴力冲突；城市农民工为黑心老板欠薪而跳楼自杀；城市居民为房屋拆迁纠纷而自焚等等。这些悲剧性事件的发生，我们不能像一些地方政府官员那样，简单地归结为居民的“心理承受能力不够”。如果如此激烈的矛盾不能及时得以疏导、解决，势必会酿成更具危害性的后果。

或许，我们可以提醒人们理性地通过公共维权途径，来维护自己的权利。但我们在呼唤维权行为理性回归的同时，也不能忽略发生这类极端事件的真实、复杂的原因。显而易见，在城市拆迁纠纷中，利益驱动增加了拆迁过程的强制性和随意性，而这又不可避免地激发居民与开发商以及当地政府之间的重重矛盾。在目前的社会环境下，与实力雄厚的地方政府和开发商相比，被拆迁户无疑是绝对的弱势群体。更为重要的是，他们缺乏维护自身合法权益的充分、有效的渠道和途径。在悲剧性事件里，相对于当地政府来说，处于弱势的一方当事人，他们对上访、行政诉讼等公共维权途径，丧失了信任，不得已以生命来进行最后的、绝望的抗争。

我们也不难发现，这种忽视普通市民利益的城市拆迁过程中，有一些地方政府与开发商之间存在幕后交易，致使开发商借助地方政府的名义，将私人利益凌驾于公众利益之上。面对这种情形，人们不禁要质疑：无视公众利益的城市拆迁，是否会演化为“民众利益国家化，国家利益地方政府化，而地方政府利益公司化”，这样一种事实上的国家权力异化过程？

（二）非理性维权行为产生的原因

1.违宪审查制度的缺失。在前述孙案和拆迁自焚事件中，我们发现，这些个案中涉及到的有关规则违反了国家的宪法性法律，出现了低位阶政府立法侵犯公民宪法权利的问题。如果我们的法律制度中拥有完善的违宪审查制度，那么象孙志刚、拆迁自焚这样的惨剧，就可能不会发生。因此，我国的法治建设首要应该规范我们的宪政制度，树立公民宪法权利之上的权威，实现社会正义。公民通过宪法权利来监督和约束政府官员权力腐败，这是促进政府依法治国的有效保障。

2.司法诉讼途径无法取得公民的信任。目前我国的公共维权机制，基本上以司法诉讼为主要途径。在任何国家、任何社会，司法诉讼只能成为维护个人权利的“最后一道防线”，因此，许多的利益纠纷是在诉讼之外解决的。我国的公共维权机制单一，过于倚重司法，其他非诉讼纠纷解决方式未得到充分发展。因此，我们在劝告公民选择理性的维权形式时，实际上是意味着公民只有一种单一的选择项——司法诉讼。由于司法的专业化与技术性因素，公民选择司法诉讼时，要承担过多的诉讼成本。更为重要的是，司法审判，在一定程度上也会受到地方政府的干涉，法院应该是诉讼双方利益的中间裁判者，但在公民与地方政府的纠纷中，一些法院只好站在地方政府的立场上，作出不利于公民的判决。基于这些原因，一些公民对现行维权机制根本不信任，当然不会选择司法诉讼作为维权途径。

3.非诉讼纠纷机制的低效率。我国现行的纠纷解决机制的制度设计，在司法诉讼之外，存在着仲裁、人民调解等非诉讼纠纷解决方式。其中最受重视的是仲裁制度，其程序灵活、仲裁结果具有法律效力，可以申请强制执行。但是我国现行的仲裁法，在可仲裁案件的范围以及人员、组织等方面的规定，存在着不足，导致仲裁制度的效率没有很好得以发挥。人民调解制度是根源于传统文化的一项非诉讼纠纷解决方式，由于我们没有很好地实现这一传统制度的现代转化，人民调解制度基本上失去了原有的功能。

非理性维权现象的发生，凸显了公共维权机制在某种程度上的缺失和低效，公民对依法行政和公正司法失去了信任。可以设想，如果一个社会的公共维权途径有效、顺畅的话，公民就不会随意付出生命的代价来维护自己的财产权利。因此，在现行的制度基础上，探讨如何实现我国高效、公平的纠纷解决机制是很有必要的。

三、和谐语境下的纠纷解决机制研究

现代化的法治社会，需要公民的积极投入，需要政府与公民之间的良好互动关系，才能得以顺利进行。我国现阶段公民维权行动的兴起，对于国家的民主、法治建设，具有积极的意义。因此，借鉴西方法治国家的先进经验，建立一个行之有效的多元化纠纷解决机制成为当今建设社会主义和谐社会的关键。

（一）建立良好的宪政环境

西方多元化纠纷解决方式，是在法治理念、法治环境相对发达的前提下建立起来的。我们在构建多元化的纠纷解决机制时，不应该忽略使得这一纠纷解决机制高效运转的法治环境。因此，完善多元化纠纷解决机制，首先应该建立起良好的宪政秩序。

在欧美国家的历史文化传统中，司法审判活动具有高度专业性、技术性，同时又有着严格的自律性，相对于社会来说，是一个封闭的程序空间。欧美国家之所以在诉讼之外，逐步设立非诉讼纠纷解决方式，有其社会发展的背景：随着现代社会经济、文化生活的快速发展，国家原有的专业化、技术性强的纠纷解决方式，远远不能适应社会发展的需要，尤其在英美等国“诉讼爆炸”已经发展为较为严重的社会问题。②为缓解诉讼程序的封闭性和高度技术性带来的机制僵化问题，以及耗时费力等成本效率方面的问题，各种非诉讼的纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution,简称ADR）才得到了重视。可以说，西方国家ADR的广泛采用，是公民主权、市场法则以及社会多元化、复杂化的必然结果。

我国的司法审判制度，没有欧美国家如此深厚的历史渊源及文化传统。现行的司法审判实践，尚存在专业化不强、审判独立性不够等严重问题，因此在建构我国非诉讼纠纷解决机制时，如何进一步加强司法审判自身的制度建设，保持司法独立、保持诉讼审判自成一体的、相对封闭的基本特征，始终应当是我们建设ADR的前提。

在良好的宪政秩序下，才能建立健康的多元化纠纷解决机制。在我国的法律实践中，宪法规定的某些抽象权利，由于缺乏相应的操作性制度，而落于空谈。西方的ADR经验显示，无论公民选择的是诉讼还是非诉讼程序来解决纠纷，这是公民的一项重要宪法权利——程序选择权，为了这项权利在多元化纠纷机制里得以顺利实现，营造一个良好的宪政秩序是必须的。借鉴西方经验，综合我们的文化传统，我国的ADR机制，首先应建设一个良好的宪政环境：由完善的违宪审查制度，司法审判的独立与公正等重要宪政制度构成，以维护人权为目的的宪政秩序。

（二）建构中国模式的非诉讼纠纷解决机制（A D R）

现代多元化纠纷解决机制的建立，意味着在传统的诉讼解决纠纷的方式之外，设立非诉讼的纠纷解决方式ADR。ADR概念源于美国，这一概念指“替代性纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为“审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”等。③

当代世界各国都存在形式不同的非诉讼纠纷解决机制，同时也显现着各自的特点和不同的发展格局。④实际上，ADR制度和运作，完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计，并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式。

为了简要介绍ADR的性质、法律地位以及处理结果的效力，我们根据纠纷解决主体来进行划分，区分为司法、行政性和民间性三种ADR模式。⑤

司法ADR，即法院附设ADR。这是一种以法院为主持机构、与诉讼程序截然不同的程序，但与法院的诉讼程序又有一种制度上的联系。当代司法ADR是扩大司法利用最重要的途径。司法ADR与审判有本质区别，通常是吸收社会人士或律师主持，即使是法官主持，也强调其不同于审判法官的身份。

行政性ADR，即国家的行政机关(包括地方政府)或准行政机关所设或附设的非诉讼程序，包括行政申诉，行政调解、行政裁决，劳动争议仲裁，以及申诉和信访之类的机构等。随着纠纷解决方式的多样化，这类机构仍在不断增加，行政机关和政府各部门也往往被赋予了解决纠纷的义务或职责。

民间性ADR，由民间团体或组织主持的ADR。其中既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组织或援助的民间纠纷解决机构。当代仲裁、公证等机构都属于民间性ADR。此外，行业性ADR(包括营利性和非营利性)和由律师主持的专业咨询或法律援助性质的ADR近年来发展迅速。民间ADR在形式、运作方式、功能、价值取向、纠纷解决的能力和效果等方面最具多元化特征，其基本理念是纠纷解决的自主、自愿、选择、自律、诚实信用和符合实际的解决等，这也是传统ADR最基本的价值。

实际上，我国目前的一些民间ADR程序，例如人民调解和消费者协会的调解等，经过一定的改造和转型，也起到了扩大法律利用的社会作用。例如，以山东陵县的“大调解”(司法调解中心)为代表的农村人民调解和基层司法所的工作，就是基于民众的法律需求和司法资源短缺的矛盾，力求为民众提供一种免费的司法服务(148法律服务热线)。⑥这表明人民调解已经进入了一种现代化的转型，并可能在中国当前纠纷解决机制的重构中扮演新的角色。

随着自治和共同体理念的确立，民间ADR的地位和发展空间将进一步扩大。但是，我们应该注意到，实现民间传统ADR的现代转换，在我国当下的法治环境，仍然面临着许多问题：

首先，社会共同体的存在是民间性ADR运作的前提条件，如果没有这样的共同体，民间性ADR的生存、运作和效果就会弱化。这种共同体是由共同的生活方式、价值观和社会结构等多种因素组成，成员的认同感和凝聚力是其赖以生存的基础。随着我国市场经济的发展，我国民间的“熟人社会”已经变为“陌生人社会”，传统以农业经济为基础的社会共同体已经瓦解，而新型的共同体尚未形成。

其次，民间性ADR的维系取决于纠纷解决机构自身组织及其成员的公正和效率，以及当事人对纠纷解决的满意程度。当事人选择非诉讼解决方式，往往会根据这些因素来决定。

最后，在现代法治社会，民间性ADR对纠纷的解决，不可能脱离法律的约束。因此，民间性ADR与司法之间存在着一定的博弈：司法依法定程序处理纠纷，受到当事人的信任，民间性ADR则以高度的灵活性和自主性赢得当事人的欢迎。一般来说，国家通过司法审查来克服ADR的弊端，避免使其成为恃强凌弱的工具和恶意规避法律的途径。但是，过于严格的司法审查会限制民间性ADR的发展。

简言之，以维护公民基本权利的宪政环境是我国ADR机制有效运行的前提，而独立、公正的司法审判制度则为其提供有力的后盾。

注释：

①范亚峰：《公民维权与选举权利》，http://www. xschina.org/show.php?id=244，2007年2月25日。

②③⑤范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社，2000年，第6页；第16页；第202～203页。

④⑥范愉：《浅谈当代“非诉讼纠纷解决”的发展及其趋势》，《比较法研究》2003年第4期。

（作者单位：深圳市委党校）