政府审计机关政策评估业务研究

杨 丽

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233041）

政府审计机关政策评估业务研究

杨 丽

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233041）

政策评估作为政府审计机关工作的一个新领域，需要注重借鉴政策科学中的一些政策评估方法，理论联系实践，在借鉴中加以学习、运用，在借鉴中学会创新，摸索出一套科学、合理、有效的方法，逐渐建立起一套完善的体系。

政策评估；政府审计；专项审计

政策评估就是根据一定的标准、指标和尺度，对公共政策的效率、效益、效果及其价值进行判断的一种管理和研究行为，其目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、改进以及制定新政策的依据[1]。

一、政府审计机关开展政策评估的原理与方式

审计职能理论强调，审计的职能就是通过调查取证，对审计对象从法规和制度等层面提出宏观性的政策意见和建议，这与政策评估在性质上也是不谋而合的。尤其在当下，我们对审计提出了新要求，审计不仅要起到监督的作用，还要发挥预防性和建设性的作用，注重从制度和机制上提出解决问题的对策和建议，国家审计要真正更好的发挥“免疫系统”的作用，还必须从政策层面加以关注和考察，以促进政策制定过程的科学化和规范化，这和政府审计机关开展政策评估也有异曲同工之处。

政策评估是评估主体根据收集来的信息资料，依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果等价值进行判断的过程。因此，政府审计机关开展的政策评估业务不易采用一般的审计程序，也不易采用传统的审计方式和方法，而是应采用政策科学的一套理论方法，依据政策科学中的程序和要求进行。当然在方式选择上，审计调查因其方式灵活、操作简便等，不失为一种好的方式，可以在政策评估的过程中加以采用。

二、政府审计机关开展政策评估的必要性

评估主体是政策评估系统的核心要素，现阶段我国的公共政策评估主体以内部评估主体为主，缺乏外部评估主体。作为外部评估主体，政府审计机关有其独有的内在优势。

国家审计机关作为外部评估主体，其开展政策评估不仅能克服内部评估主体的不足，而且也能够弥补其他一般性评估机构的缺陷。由于国家审计机关所具有的独立地位，不会因为经济利益的诱惑而丧失独立性，从而其政策评估的结果会更加客观公正、可靠可信。与政策的制定与执行者等内部评估主体相比，国家审计机关所具有的独立性是法律赋予国家审计机关地位所决定的，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》明文规定审计机关在行使审计监督权的过程中，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。[2]

与其他一般的外部评估机构相比，审计机关是一个相对封闭的对政府的监督系统，不仅具有法定的获取相关信息的手段，来收集政策评估所需要的各种资料，而且还具有畅通的信息反馈机制，以及时向政府高层决策部门报告评估结果，促进评估结论的应用。审计机关作为权威的政策评估机构，有高素质的专业评估人员做保证，有自上而下的组织系统为依托，使得评估更具科学性，更加严谨高效，因此更容易被采纳。审计机关开展政策评估的独特优势，使得开展政策评估成为国外大多数国家审计机关的普遍做法。

三、政策评估是审计机关开展工作的有效途径

政策评估是公共政策过程中的一个重要环节，是政府决策民主化、科学化的必然要求，是合理配置资源的基础，是审计机关为政府宏观决策服务的有效途径。政策评估确定的政策效果，可以作为决定政策未来走向的主要依据，政策评估的目的在于分析政策的有效性信息,评估当期目标与效果是否达到,分析其预后效应和综合效应。一个有效率的政策评估系统是促使政策制定和实施系统有所改进的动力来源，通过政策评估还有利于提高公共政策机构的工作效率和服务质量。

（一）政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径

实践是检验真理的唯一标准。政策方案制定和执行以后效果如何、政策目标的实现程度如何，我们只有通过政策评估实践，即通过设计严格的科学程序，加以准确充分的数据，运用客观科学的方法对政策进行评估，才能作出正确的判断。因此，一项政策究竟是否实现了预期的效果，多大程度上实现了预期目标，产生了怎样的社会影响，公众的反应如何，或产生了哪些非预期的连带的效果，都需要我们进行科学的评估工作。也就是说，在政策评估过程中，评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以此确定该项政策的效果好坏与否，执行过程的效率高低如何以及其效益如何。它包括两个方面：一是对政策方案制定的效果进行评价，即对政策方案的科学性合理性进行评价；二是对政策执行的效果进行评价，即在执行政策中各种资源配置的效率效益如何。

（二）政策评估是决定政策去向的重要依据

政策评估不仅是为政策制定者提供政策实施后的效果、效益及其价值方面的信息，更重要的是为政策未来变化提供依据，政策评估的结果影响着政策未来的发展趋势。伴随着政策执行过程的不断推进，其发展总会呈现出一定的走向，是偏离了原来的目标，还是离目标越来越近，目标实现是更加顺利，还是变得更加艰难曲折，该项政策是应该延续、修正革新还是终结？这都必须依据一定的客观资料，能够提供这种客观资料并加以分析判断的有效活动，只有政策评估。政策的走向一般分为三种情况：第一，政策继续。即通过科学的评估，发现该政策针对的问题还没有得到解决，而且政策环境也没有发生很大的变化，基于此，我们不需要对政策进行改正或是调整，还适宜用原来的政策继续指导解决这个问题。第二，政策调整，或称政策革新。如果一项政策在执行过程中，环境发生了变化，或是遇到了新情况、新变化，原来的政策对新发生的情况却没有预见性，致使其在新形势下不再具有适应性，但又不值得完全推翻它来制定新的政策，那我们就需要对原有的政策进行调整或者革新，以适应新变化，更好地实现政策目标。第三，政策终结，即对政策的完全终止。政策终结分为两种情况：一种情况是政策目标已经实现，这项政策已经达到最初制定时要完成的目的，也就是一个政策周期已经完成了，属于“寿终正寝”；另一种情况是政策环境或问题本身发生了非常大的变化，以致原有的政策已明显不能解决问题，而且通过调整也已无济于事，或与制定新政策相比，调整的代价更高，这时就需要终结原有的政策，制定出新的、更有效的政策来取而代之，此乃属于“半路夭折”型。值得说明的是，为了避免终结旧政策带来的混乱和旧政策与新政策之间的脱臼，最好旧政策的终结与新政策的出台能够同步。由此可见，无论是政策的继续、调整还是终结，都必须建立在科学、系统和全面的政策评估的基础之上。

（三）政策评估是合理配置资源的有效手段

当我们面临很多问题需要解决的时候，比如说对政府而言，政府需要同时制定与执行很多项政策，如经济政策、政治政策、环境政策、教育政策、能源政策等等，但是在资源有限的情况下，我们不能够对每项政策都不计成本的大规模投入，那么究竟哪项政策需要大规模的投入，而哪项政策不需要大张旗鼓，或者不具有时间紧迫性，可以暂时缓一缓，也就是说，有限的资源要怎样进行配置才算合理呢？要回答这些问题，我们只有通过政策评估。政策评估的意义就在于，通过政策评估我们可以确认每项政策的价值，以此来确定政策资源的投入比例和优先顺序，以实现这些资源的价值最大化。通过政策评估，我们还可以发现以往政策资源的分配是否具有合理性，并作为以后工作的借鉴，以此实现政策活动更加优质高效的进行。

（四）政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路

社会的发展与进步，必然使得一些新情况和新变化的不断涌现，国家在管理社会生产和社会活动中，不能仅仅依靠老眼光和所谓的过去经验来解决当下的问题，社会的发展，我们解决问题的方式也要与时俱进，要真正的突破经验主义的束缚，唯有进行政策评估，政策评估也正是使决策迈向科学化的必由之路。通过政策评估，我们也可以随时抓住情况的变化，对政策的继续、调整或终止做出决定。

政策评估的过程就是全民参与的过程，要使政策的制定和执行真正了解民意，反映民意，来实现人民当家做主。此外，科学的政策评估也为下一步进行民主决策奠定坚实的基础。因此，政策评估对于公共决策的科学化民主化是不可或缺的。

四、政府审计机关开展政策评估的内容选择

从西方管理科学理论中我们可以看到，由于发达国家拥有了成熟的市场经济和较完善的民主程序，政策评估体系从内容到形式都是沿着“技术评估(单一评估)——道德评估(社会评估)——系统评估(综合评估)”的路线发展的。而从时间序列上表现为：事前评估——事中评估——事后评估。

和政策科学中广义的政策评估不同，因广义的政策评估还包括在政策制定环节对尚未实施的政策方案的评估，而审计机关进行的政策评估应该是在政策开始执行之后，对政策执行过程和执行效果的评估。由于审计机关的独立性，审计机关不能对尚未实施的政策方案进行评估。但是，这并不意味着审计机关不能关注政策制定过程，审计机关可以对政府制定政策时所依据的信息是否可靠、是否充分等情况进行审查。因此相对而言，我国政府审计机关的政策评估则更多地表现在“事后评估”阶段。[3]

为了更好地推进政府审计机关顺利的开展政策评估，应该注重评估内容的选择。政府审计机关开展政策评估的主要内容有：对政策本身的评估、对政策执行效果的评估、对政策执行效率的评估、对政策执行外部效应的评估。

（一）对政策本身的评估

任何一项政策的制定都是为解决某一社会问题而产生的，那么政策本身是否合理、合法，成为我们判断这项政策好坏的前提，即任何一项政策不能与国家的法律法规相背离，必须和国家的宏观经济战略相一致，与其他相关的政策相协调，否则，再好的政策也只会和国家和人民的利益背道而驰，只会南辕北辙离目标原来越远，目标永远也不会实现。因此，审计机关在开展政策评估的过程中，要立足于对现有法律、法规和国民经济发展战略的准确把握之上，通过对政策执行结果的调查了解和以往经验的总结，做出合理的评价。

（二）对政策执行效果的评估

政策执行的效果，就是政策实施之后所产生的各种社会影响影响和结果，对政策执行效果的评估，应考察该项政策是否实现了预期的目标，多大程度上实现了预期目标，产生了怎样的社会影响，等等。并分析个中原因，找出应对措施。

（三）对政策执行效率的评估

政策执行的效率，是指政策的投入与产出之间的比例关系，即为取得预定的政策效果所耗费的政策资源的数量。政策成本即政策的投入，它既包括人力、物力、财力和信息资源，还包括必要的时间；政策产出既包括好的产出，也包括不好的副产品。因此，我们对政策执行效率的评估，应是在保证政策效果的基础上，在有效的时间内对它进行成本—效益分析。

（四）对政策执行外部效应的评估

政策执行的外部效应，是指在政策实施后，产生的超出政策制定者预期目标，即期望之外的其他影响结果。我们对政策执行外部效应的评估，一方面是要评估其对社会发展的影响；另一方面其是否有损于社会的公平公正；最后则要考察公众对此项政策反映和看法。这些都是我们评价、判断政策结论的重要因素。

政府审计机关在进行评估工作时，可以对一项政策从以上方面进行评估，这样既可以确定评估的工作重点，也可以减少政府审计机关在进行政策评估时不必要的资源浪费。

五、审计机关开展政策评估的一些建议

政策评估专项审计调查与其他类型的专项审计调查也不尽相同，在制定政策评估的专项审计调查方案时，不仅要明确政策的内容、背景、目标等，更重要的是还需要清楚政策发生作用的原理，因而需要具备一定的专业理论知识。所以，政策评估对审计人员的理论素养要求比较高。

因此，我们要建立起一个高素质的团队，这个团队不仅要具备过硬的专业知识，还要具有高度的责任心。我们还要建立起完善的制度，保证政策的制定、执行与评估的规范性和连续性。在法治的前提下，也能更加明确各个环节的责任。政策评估过程做到公开、公正、准确、及时，保障信息的全面公开与交?流渠道的畅通，这些都需要法律和规章来保证实施。

［1］武汉市委组织部，市人事局.公共经济与公共政策[M].武汉：武汉出版社，2005.

［2］郑国洪，丁时勇，张万钧.国家审计机关开展经济政策评估问题研究[J].云南行政学院学报，2010，（1）.

［3］崔孟修.政府审计的新领域：政策评估[EB/OL].审计署网站，2006-10-17.

F239.4

A

1672-0547（2010）05-0045-02

2010-09-15

杨 丽（1985－），女，安徽宣城人，安徽财经大学会计学专业硕士研究生，研究方向：审计理论与方法。