农村金融服务功能缺损探析

方传刚

（中国银监会安徽监管局，安徽 合肥 230075）

农村金融服务功能缺损探析

方传刚

（中国银监会安徽监管局，安徽 合肥 230075）

中国农村金融服务体系目前还不完善，农村金融服务功能还未实现资源配置、分散风险和有效满足资金需求者的意愿。文章详细分析了农村金融服务功能缺损及其表现，并提出了修复农村金融服务功能的思路及对策。

农村金融；服务；缺损

我国农村正规金融表面上形成了“三驾马车”(中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社)支农局面，但因功能缺损而名不副实；非正规金融尽管在一定程度上肩负农村金融重任，但因其不合法而先天不足，这在一定程度上造成了农村金融供求失衡。因此，我国农村金融服务体系是有缺陷的，这种缺陷不利于满足“三农”对资金的需求，也无法有效推动农村经济的发展。如何完善我国农村金融服务功能已经是亟待解决的问题。

一、农村金融服务功能缺损及其表现

首先界定何为金融服务功能？据现代金融理论：金融发展对经济增长相当重要。在金融功能观(Functional paradigm)的视角之下，金融体系具有一些能够促进经济增长的功能。Leveine(1996)、odie&Merton(2000)等从最一般的意义上将金融体系的金融功能概括为六项：1.清算和支付结算的功能；2.提供资源积聚和企业所有权分散机制；3.为资源在不同时期、不同地域和不同主体之间的转移提供便利；4.为金融部门提供管理风险的功能；5.为经济部门提供信息的功能；6.提供解决激励问题或委托——代理问题的方式和方法。按照林毅夫（2003）的总结，金融功能主要体现在：资金动员、资金配置与分散风险。其中资金配置功能最重要，因为资金配置得好，下期生产中的剩余就多、资金汇报率就高，从而可动员的资金就多；同时把资金配置到最有效的地方，风险就小。

目前，中国农村金融服务体系还不完善，农村金融服务功能远未实现资源配置、分散风险和有效满足资金需求者的意愿，在这里，笔者所指的农村金融服务功能缺损不是指农村没有金融服务部门，或没有金融市场和金融活动，而是指农村金融服务部门尚未形成服务“三农”的有机整体，从而抑制农村金融完善和农村经济发展。在经济全球化背景下，我国农村经济形势货币化、市场化、产业化和城镇化趋势明显，这种变化对农村金融服务的要求是：资金需求量大且期限长、金融机构种类多且布局合理、金融业务需求多样化、金融产品创新化、金融设施现代化等。但农村金融的强制性制度变迁，使其业务变更与这种要求相差甚远，具体表现在以下几个方面：

（一）农村金融供给层面不足

1.农村正规金融主体缺位。

（1）农业政策性银行日渐萎缩。1994年成立的农业发展银行是我国唯一一家农业政策性银行。农业政策性银行是国家增加农村金融供给主体，支持“三农”发展的具体措施。在成立之后，农业发展银行主要保护了粮棉生产能力，稳定粮食市场、促进农业生产和社会的稳定方面发挥了作用，但随着我国宏观经济形势的变化，农业发展银行内部治理结构的不完善，已不能适应市场经济发展。在运营与监管方式上存在政出多门，农业发展银行资金来源上由人民银行负责，监管上归银监会负责，此外，财政部、发改委、农业部等均承担一部分责任。盘根错杂的治理关系囿于缺乏相应的协调机制，导致政策性银行发挥的功能越来越受到限制。

（2）商业性金融难以成为农村金融的主体。商业金融的趋利性是推进商业金融改革的根本动因，而农村金融环境较差，借贷风险大助长了商业金融在农村的撤退。上个世纪90年代中期以来，各家国有商业银行进行了以业务流程重组为核心的改革，撤并了基层分支机构，特别是农村一线的分支机构大幅度减少，造成农村金融空洞化。截至2007年末，县域四家大型银行机构网点数为2.6万个，比2004年减少了6743个；金融从业人员43.8万人，比2004年减少3.8万人。

（3）我国农村合作金融定位于农村的基本金融，但从多年的实际情况看，农村合作金融经营效率低下、法人治理结构不完善，以及合作金融内部人控制，甚至合作金融的趋利性动机，导致农村合作金融无法满足“三农”对资金的需求。

（4）邮政储蓄业务逆农村金融需求而行。邮政储蓄设定的初衷是利用邮政网络优势吸收社会闲散资金，支持经济建设的需要，但在操作上邮政储蓄往往因此只存不贷，或者是吸收大量存款，只发放很少的贷款，这一经营模式抽走了农村大量资金。据统计，截至2008年末，全国邮政储蓄存款余额已经高达2万亿，5O%以上的存款来自农村。

2．农村非正规金融急需法律认可和规范

非正规金融也称为民间金融。由于商业金融、农村信用社、政策性银行服务功能缺位，因而农村非正规金融的出现是适应农村金融需求的非正式制度变迁。但这种金融借贷关系单纯依赖社会关系作为其信用的保证，具有很大的不确定性，风险较大。此外，我国民间金融市场几十年来一只存在着严重的金融抑制现象，资金管理的落后及资金配给的低效率造成中小企业或乡镇企业等非公有制部门被排斥在正规金融市场外。在正规金融为了规避农村市场的风险，不愿顾及农村金融市场时，他们只能从正规金融之外寻求支持，这样非正规金融便应运而生。研究发现，非正规金融对推进农村金融建设，缓解农村金融供需矛盾发挥了较好的作用。但遗憾的是我国农村非正规金融一直没有取得合法的地位，游离于正规金融制度之外。

（二）农村金融多样化需求未得到有效供给

目前农村金融服务供给主体过于强调业务和机构的整齐划一，而忽视多样性和创新性功能，表现在以下几个方面：

1.同样是农村金融需求，但不同地区之间的侧重点其实是各不相同的。在这种环境下，农村金融改革模式一刀切的办法、整齐划一的安排必定不能满足农村经济发展的要求。如20世纪八九十年代按机构类型曾经在每个乡镇设置了农行营业所和信用社，而几乎全部取消民间借贷的正常活动。又如，全国各地几乎采取省级联社模式，形成高度集中行政管理模式；几乎各地不论农村经济发展和信用社经营状况，也不论当地实际状况，都在撤并信用社机构，造成“三农”金融服务空洞化。

2.农村金融需求主体的特殊性导致金融交易的高成本。故在农村金融市场上有生命力的是那些能够与农户或者农村企业建立起关系型贷款关系的中小金融机构。目前有关农村金融改革尤其是针对农信社改革的各种方案，客观上都会造成农村金融机构向大中型发展，往往脱离当地乡土关系，失去准确贷款的“软信息”，进而收缩“三农”贷款，最终偏离服务“三农”目标。

3.在农村金融需求中，由于农业生产的自然周期性，这就要求贷款期限与之相适应。目前一些正规金融机构规定不向农户提供中长期贷款，短期贷款的期限不超过3个月，或者按照公历年度不准超过年底，以至出现在生产过程尚未结束，产品尚未成熟、出售之前就要偿还贷款的情况。

4.在农村金融需求中，由于当前不少地区开始出现农村“城镇化”、农业“产业化”和“多元化”，农民“现代化”和“城市化”趋势，这些变化趋势要求提供与之相配套的基本金融服务和金融产品。除了存款方便外，支付难、汇款难和贷款难至今没有得到较好解决，银行卡、保险和证券业务还处于起步阶段。

二、修复农村金融服务功能的思路及措施

基于国外的经验和我国的实践，我国农村金融体系的建立应该从金融功能观出发，在政府立法和完善农村金融市场体系的基础上，挖掘民间金融的潜能，建立国家政策性金融为引导，合作金融为核心、竞争性金融为基础的金融体系。

（一）实现农村金融发展模式多元化

中国经济发展客观上存在较强的地域性和层次性，农村金融需求状况也表现出较强的地域性和层次性。在东部地区，市场经济发展程度较高，可以走需求遵从型的金融发展道路；在中西部地区，目前还没有商业银行快速发展的经济基础，可选择供给引导型的金融发展模式，充分发挥政策性金融的作用，这就要探索和创新“信贷的商业性与扶贫的社会性”的统一机制，如扶贫贷款通过“公司／协会+基地+农户”等有利于市场需求与主体利益互动的模式，采取“技术+资金+劳力”的结合方式，引导和带动农户脱贫致富，促进农村经济市场化的发展。

（二）正确疏导农村非金融组织体系

首先，引导私人钱庄、民间金融合作社等民间金融组织从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化转变。不断降低金融准入门槛，允许那些达到法律规定标准的私人钱庄、金融合作社，以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记，按正规金融的要求规范管理和监督，使其转变为正规的农村民间金融机构；积极引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农村信用合作社的改制，使它们通过控股或参股取得部分产权，将原先投向地下钱庄的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来。其次，要规范民间自由借贷市场的经营行为，要将它们纳入监控范围，制定健全的市场契约制度，提供民间借贷的合同样本，使其合法并规范运作。最后，要扩大对民间借贷资金监控的范围，定期公布民间借贷利率的加权平均数，并对借贷活动进行指导，增强农户的风险防范意识。

（三）通过政策、体制和机制等创新解决农户和农村贷款难和农村金融机构难贷款的问题

如针对农村有效抵押担保相对缺乏的问题，一方面需要政府出台政策综合解决，另一方面学习借鉴外资银行的风险控制经验，同时结合农业产业融资特点，创新融资产品和抵押担保机制，通过金融支持农业企业采用新技术和开发新产品，带动整个农业产业链的发展。在一些地区，农民专业技术协会的发展也可能成为信用载体，起到借款人与贷款人之间的桥梁作用。资金互助组织与专业化生产组织的结合可能成为未来农村金融的新形式。

（四）建立开放性和兼容性并存的农村金融体系

从长期看，着眼于建立满足农村多样化金融需求的农村金融体系，定位金融主体多元化，服务对象多层次化，功能拓展具有开放性和兼容性，作为金融体系设计与发展的目标，达到金融功能与制度结构内在的动态统一。根据地区发展水平与金融需求的关系，在经济落后地区，可以采取以小额信贷与合作性金融为主、政策性金融积极参与、商业性金融为辅的格局；在经济中等发达地区，采取合作性金融与农村中小商业性金融机构为主、政策性金融适度参与、大商业性金融机构为辅的格局；在经济发达地区，可以采取以农村中小商业性金融机构为主、大商业性金融机构积极参与、政策性金融为辅的格局。

F832.3

A

1672-0547（2010）04-0024-02

2010-07-09

方传刚（1972－），男，安徽寿县人，中国银监会安徽监管局非现场处经济师。