人大代表社区联络站的创建与思考

陈霜

人大代表社区联络站的创建与思考

陈霜

人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会制度的基础。新形势和新情况下如何深化代表工作，更好地发挥代表密切联系群众的优势，发挥代表在闭会期间的作用，是基层人大工作的重要课题。2008年6月，深圳市人大常委会办公厅发文要求推广和加强人大代表社区联络站（以下简称代表联络站）。本文以龙岗区的实践经验为蓝本，对代表联络站的建设作一个初步探讨。

2008年9月，龙岗全区13个街道共设立了28个代表联络站，同时，组织人大代表进“站”参加活动，把全区各级人大代表与人民群众联系起来，把人大代表的作用充分发挥出来，使基层人大工作充满生机活力。2009年4月，省人大常委会副主任陈用志在深圳调研时，充分肯定了龙岗区代表联络站“很有生命力，是新平台、新经验、新探索。”

一、代表联络站的理论基础、实践要求和合法性

根据人民代表大会制度理论，人大代表是由选民选举产生，因此，代表回归选区和选民当中，是民主的应有之意。只有回归到选区和选民，代表才能真正发挥作用，真正接受选民监督。选民与代表保持一种紧密的联系，才能够有效地发挥好民主选举的功能，使得基层的民主参与有序进行。进一步而言，在目前的民主参与情况下，公民与政府的互动往往采取一种非程序化、非对等的方式，这种方式难以有效地舒缓民众的情绪，也难以使政府摆脱无休止的上访工作。通过人大代表的参与，能真正发挥人民代表大会制度的代言、代议功能，也能通过人大代表的权威性参与，起到一定的社会整合作用。

但是，代表如何回归选民和选区，长期以来并没有一个完善的机制。

按照目前的制度框架，人大代表是相对被动的工作方式。比如，组织代表视察、调研、执法检查等，都由常委会发起。如果常委会不启动，而由代表主动开展工作，又缺少系统的组织性。加上目前的选举制度与实践存在重安排、轻竞争的局面，代表也缺乏主动深入基层的动力。为此，发挥代表联络站的组织作用，对代表在基层的工作采取规范化管理，有利于使人大代表的功能发挥到最大化。

从法律层面上看，尽管代表法、组织法等国家法没有提到代表联络站，但是，无论是宪法、组织法还是代表法，都对保障人大代表发挥作用，给人大代表提供便利作出了原则性规定。为代表设立一个固定场所开展工作，是民主国家的一个基本做法。为此，从宪政层面上考量，代表联络站的法律地位是毫无疑问的。当然，如果有关法律法规能够进一步确定其法律地位，则将更加完善。

二、龙岗区创建代表联络站的实践

区人大常委会制定了代表联络站实施方案，将创建工作分为试点、推广、检查等三个阶段。去年5月，确定了横岗、南湾、龙城、葵涌四个街道为代表联络站试点，8月六约社区联络站挂牌，这是深圳市推广后的首个代表联络站。接着，其它街道也积极行动，精心安排，全面推广，设好代表联络站，配好人大代表和联络员。区人大代表以选区为单位设立联络站，全国、省、市人大代表则由区人大常委会安排挂靠在某个选区。经过广泛征询意见和民主推选，121名素质较高的人大代表和联络员及时到位。同时，组织代表参加接访、走访、调研、座谈等活动，广泛听取社区居民、基层单位和组织的意见。去年底，常委会召开街道人大工作联系会议，对各代表联络站开展活动情况进行检查，促进了工作水平的提高。

为保证代表联络站工作的开展，龙岗区积极协调各种关系，做到场所、人员、经费“三个基本保障”。一是场所设备保障。为各代表联络站解决了办公室和办公设备，并进行资源整合，做好日常管理、来访登记、工作分解和处理等。二是人员保障。各联络站都有2名以上代表，设站长1人，全区共有各级人大代表87人参加联络站工作，选配了工作能力较强的34人为代表联络员。同时，加强对人大代表和联络员的指导培训，举办了全区代表联络站工作培训班。三是经费保障。代表联络站开展活动的经费与补贴，街道自筹与区财政补贴相结合，在代表活动经费中单独列支代表联络站工作经费。

代表联络站大力宣传党的路线方针政策和国家的法律法规，倾听群众呼声，了解群众意愿，反映群众诉求，按照“不直接处理、有限受理、依法疏导、答复公示”四项工作原则，受理人民群众反映的问题，依法督促相关单位办理。加强制度建设是代表联络站积极有效发挥作用的重要保证。龙岗区在工作实践中建立和完善了代表联系选民办法、代表联络站工作职责等一系列规章制度，对接访群众作出具体明确的规定，工作程序做到公开、有序，工作机制做到规范、有效。各代表联络站统一制作了“五个上墙制度”：公开代表联络站的工作机构设置；公开代表联络站的工作内容；公开代表联络站的工作程序；公开代表联络站的工作原则；公开人大代表接访时间和联络站开放时间。

三、创建过程中遇到的问题和改进思考

代表联络站成立以来，开展了卓有成效的活动，搭建起了一个有利于代表履职、更好为选民服务、加强与选民联系以及提升代表自身素质的通畅渠道和广阔平台。但是在工作中面临三个问题：一是代表联络站的法律地位不明确。现有法律法规尚未对代表联络站作出明确的规定，社会各方面有不同看法，群众对其功能作用了解也不多。二是代表联络站的功能定位容易倾向信访部门。人大代表和联络站不具有解决具体问题的职权，但群众反映问题时往往寄予厚望，在实际运作中容易变为信访站。三是个别代表参加联络站活动的积极性不高，代表联系群众的深度和广度还不够。如何改进探索代表联络站工作，从龙岗的实践来看，还可以从以下方面推进：

一是解决法律地位问题，增强代表联络站依法办事的能力。法律地位是代表联络站的基石，是在法律法规范围内开展工作的基础和保障。尽管人大代表开展活动的形式得到了代表法、组织法等法律的肯定，但是还需要从立法层面上推进代表联络站工作的规范化和长效化。按照代表法第四条、二十五条的有关规定，代表必须经常主动地联系选民，更多更全面地反映选民的意见和要求。目前，可把代表联络站一些行之有效的做法和经验用立法的形式固定下来，对代表联系选民的时间、方式、手段、保障等作出明确的规定，通过法定性的规范和鼓励性的机制，使代表联络站具有更大的普遍性和稳定性，不仅可以为选民提供一个依法有序反映意见的场所，有利于选民的诉求在法律法规程序内合理得到疏导和表达；还可以加强人大代表与人民群众的桥梁纽带作用，形成人大代表密切联系选民的有效机制，较好解决代表履职中存在的“挂名代表”等问题。建议上级人大在进一步总结完善的基础上，考虑通过地方立法予以规范代表联络站。

二是提高人大代表履职的积极性，增强代表联络站的作用。代表联络站为人大代表联系选民提供了渠道和平台，代表参与的积极性越高，主体作用发挥越充分，联络站的运作就越有成效。人大代表要进一步增强履职的主动性和积极性，更广泛地接触民众，更好地代表民意，正确处理好本职工作与参加活动的关系，以联络站为阵地，积极开展“代表向选民述职”和“接待选民”等活动，知晓民情民声，征集议案建议，真正发挥好代表联络站的作用，避免流于形式。

三是扩大宣传，增强代表联络站的影响。进一步拓宽宣传的渠道，充分发挥好媒体的作用，广泛地宣传代表法、监督法等，着力提高社会各界对代表联络站的认识。进一步创新丰富宣传的内容，多角度地对联络站的运行情况进行报道，及时公布工作动态，特别是接访批次、接访内容、办理情况等，让更多的选民全面了解其作用、职能、接访时间等，使代表联络站深入人心，得到社会各方面的积极支持，引导群众通过正常渠道表达利益诉求，促进社会和谐。

四是提高工作实效，增强代表联络站的吸引力。代表联络站要加强群众意见的督办工作，做到事事有答复。对群众反映的问题，要及时整理和督办，做好信息反馈。重点抓好三个环节：一是初步审查。对群众反映的问题，由人大代表签署意见，交由街道进行初步审查。如问题属于街道职权范围内的，由街道处理；超出街道职权范围的，转交区人大常委会办公室处理。二是分类处理。群众反映的问题属于信访类别的，按信访渠道处理；反映具有一定普遍性的问题，适用于闭会期间人大代表建议办理规定。三是重点督办。对于群众反映集中的热点难点问题，要作为督办的重点，采取代表调研、执法检查等监督方式，推动问题的解决。

五是充分利用社会资源，增强代表联络站服务选民的功能。在我国兼职制下的人大代表不配备专门的工作班子和助手，代表个人往往忙于本职工作，而群众反映的问题涉及到各个方面，其解决需要法律知识的积累、政策信息的掌握、处理纠纷的技巧等，这不是每个代表都能做到的。因此，要充分利用各种社会资源，为代表做好工作提供服务与支持。利用现有的社区工作站和居委会的资源，充分发挥社团组织、协会机构的优势和作用。借鉴新加坡议员向社会公开招募志愿者的做法，聘请金融、司法、劳动、城管、民政等方面的专业人士作为代表联络站的顾问，发挥代表作用与发挥社会资源作用相结合，更好地为选民办实事、解难事，切实提高代表联络站在选民中的地位。

（作者：深圳市龙岗区人大常委会办公室副主任）