改革视野下党的公信力建设

路云辉

改革视野下党的公信力建设

路云辉

党的公信力，即党的纲领、路线、方针、政策和行为为公众信任和认可的能力，反映了民众对党的信任度和满意度。中国共产党作为我国的唯一执政党，党所领导的改革为民众认同和支持，是党执政合法性的基础，也是改革继续深入的基础。因此，必须重视党的公信力建设。

一、党的公信力是党获取和保持执政合法性的基础

政党的价值追求总是对一定阶级、阶层、利益群体的权益需求的自觉反映和顺应。政党最核心的目标是执政并通过执政体现自己的价值追求，满足其所代表的阶级、阶层、利益群体的权益需求。

从政党政治发展的普遍规律来看，政党政治是实现民主政治的最普遍形式，伴随民主政治的发展而发展。从这个意义上说，政党是连接民众和公共权力之间的桥梁，是民众用来执掌政权的有效工具。政党的公信力作为政党使公众信任的力量，是政党执政合法性的基础。

中国共产党为民众执掌公共权力，是最广大民众利益的代表者，也是民众实现自身权益的有效工具。中国共产党执政能力如何，民众是否认可其执政地位，具体体现为党的公信力。党在领导中华民族独立的长期革命斗争中，以其卓越的领导能力和勇于奋斗、不怕牺牲的革命精神，获得了崇高的威望和公信力。伴随新中国的建立，中国共产党的执政地位自然确立。这为中国共产党建国后的长期执政奠定了坚实的基础。

作为革命党，中国共产党的主要任务是组织动员群众推翻专制制度，夺取政权；作为执政党，中国共产党的主要任务是通过执政地位最大程度统筹解决各种社会矛盾，满足公众的权益诉求。作为革命党，党能否通过有动员力的纲领、组织形式及有效的革命实践，使民众有饭吃，有衣穿，翻身做主人，是民众信任党的领导的主要标准；作为执政党，党能否通过明确的执政诉求、有凝聚力的方针政策和富有实效的建设实践，用所掌握的执政地位和公共资源满足广大公众的多方面需求，切实推进经济发展和民主政治，是民众信任党的领导的主要标准。

党的新的历史方位、主要任务对党的公信力提出的新要求，在改革的视野下，需要进一步明确并具体化。

二、我国改革的特点及对党的公信力的影响

我国30年的改革历程，有自己的特点。原世界银行资深副行长、首席经济学家尼古拉斯·斯特恩认为,中国的经验主要有两条：一条是脚踏实地,一步一个脚印地稳步推进；另一条是边干边学,摸着石头过河。①尼古拉斯·斯特恩的话道出了我国改革最重要的两大特点：探索性与渐进性。在我国这样的社会主义国家实行改革，没有现成经验可以借鉴，只能“摸着石头过河”，探索前行，为了不犯和少犯错误，减少改革的阻力，我国的改革只能采用渐进的方式进行。正如邓小平所指出的，“改革没有万无一失的方案,问题是要搞得比较稳妥一些,选择的方式和时机要恰当。不犯错误不可能,要争取犯得小一点,遇到问题就及时调整。”②

在探索性的渐进改革中，作为执政党的中国共产党发挥了主导作用。30年来，我们党先后召开6次全国代表大会、45次中央全会。党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角；党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，改革从农村拓展到城市；党的十四大确立了社会主义市场经济的经济体制改革目标；党的十四届三中全会确立建立现代企业制度的国企改革方向；党的十五大明确非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分；党的十六大在全面建设小康社会的目标下提出了经济、政治、文化体制改革的要求；党的十七大系统总结改革经验，明确“只有改革才能发展中国”。我国的改革从农村到城市、从经济体制到政治、文化、社会体制，从体制外围到体制内部，从单项到全局不断扩展。这种先易后难，边做边总结，有计划、分阶段制定和推进决策的改革方式体现了党对改革目标和进程的总体把握。

渐进改革减少了改革的阻力，使党和政府有更充裕的时间及时总结经验，纠正失误，但渐进改革也有不可克服的弊端。因为尽管改革的形式是渐进的，但改革的内容却是全面的。作为中国的第二次革命，改革是要对阻碍生产力发展的高度集中的经济、政治、社会旧体制进行彻底的变革。先经济、后社会、政治，先效率，后公平的渐进模式，“边设计边施工”的做法,短期成效也许明显，但由于缺乏对改革的整体设计，各项改革措施之间难免会出现诸多不协调，留下许多制度真空。这些不协调、真空又直接导致了收入分配扭曲、经济结构失衡、价值标准混乱、既得利益群体侵占其他阶层和群体的生存空间、社会分化、腐败、民众权益受损、社会不公等问题。这些问题长期得不到有效解决，一定程度上影响了民众对改革的认同和对党的信任，如果听任问题发展，党的公信力势必严重受损，这与党领导改革的初衷背道而驰，是一定要避免的。

苏联东欧改革失败的原因很多，从执政党的角度分析，与其失去公信力有很大关系。就一些研究苏联东欧改革的国内外学者的看法，改革成为特权阶层谋取阶层利益的工具、执政党理论与现实脱节、“意识形态双重面孔”③、党政不分、党不管党、党内民主缺乏、腐败问题严重等是其国执政党失去执政地位、葬送改革和社会主义事业的主要原因。

在历经30年改革的中国，也有一些问题与苏联东欧当年的问题类似，影响了党的公信力。比如既得利益阶层，或者称之为权贵阶层的出现，中国未来的改革可能发生各种形式的异化，成为权贵阶层进一步谋取阶层利益的工具。再如腐败。当今中国，各种侵犯民众权益的行为背后几乎都有腐败的影子。腐败长期不能有效解决，甚至有加剧之势，民众对此极为不满，很大程度上影响了党的公信力。

三、以提高党的公信力为重要指标，推进改革

比较前30年改革，我国未来的改革虽然必不可少仍会带有探索性，但更多的应该是理性的整体规划，有更强的预见性和针对性。当前我国对于如何进一步改革，从理论界到党政部门、从精英到普通群众有一个基本的共识，那就是强烈要求中国的未来改革要坚决避免片面追求“效率优先”，盲目追求GDP的做法，而要坚持“以人为本”，在注重效率的同时，更加注重社会公平，避免两级分化，尽快实现“共同富裕”。从执政党的角度来说，我国的改革必须有助于提高民众对党的信任，有助于提高党的公信力。针对改革中出现的影响党的公信力的各种社会问题，党在领导改革时必须注意这样几个问题：

其一，理顺政党、国家、社会的关系，发挥政党联系国家与社会的桥梁作用。

政党不是国家。政党是一个特殊的政治组织，处于国家体制外，政党和国家、政党的组织和国家政权机关之间没有包容或从属的关系。国家的具体代表形式是政府。执政党尽管与国家联系密切，执政地位为其提供了把党的意志转换为国家意志，并使之成为国家所有公民共同遵守的行为规范的便利条件，但即便是执政党也不是国家机器本身，党不应当包揽一切。党的职能是通过执政整合民众利益，把民众愿望、需求转化为国家意志。党是人民参与政治、当家做主的工具。

政党也不是社会。社会是在一定生产和交往中形成的社会关系和社会组织。政党产生于社会，是社会组织的一种，但又与一般的社会组织不同。政党的根本宗旨是争夺并保有国家政权。对于执政党来说，重要的是如何利用掌握的公共权力影响政府的运作，提高政党的美誉度与公信力，以便继续执政。

政党虽然不是国家，也不是社会，但在政党政治的当今时代，政党却是连接国家与社会的重要桥梁。政党只有得到社会公众的广泛支持和认同，才能生存和发展下去；政党只有充分利用所掌握的公共权力，把党的意志转化为国家意志，并具体体现在政府的运作中，政党才有存在的价值。英国著名政治学家欧内斯特·巴特说：“政党具有双重性格或性质。也就是说，政党是把一端架在社会，另一端架在国家之上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸。”④因此，政党必须处理好其与国家、社会的关系。

中国共产党是我国唯一的执政党，具有政党的一般特点。首先，党尽管掌握国家的公共权力，但同样不是国家本身，不能代行政府职能。党组织如果行使政府职能，变得国家化、行政化，将扭曲公共权力的授权关系，连接民众和公共权力的桥梁作用将无法充分发挥，官僚主义和以权谋私、卖官鬻爵等腐败现象也将无法有效遏制。其次，党尽管来源于社会，却也不是社会本身，党不能替民做主。社会发展有其自身规律，政党不能借助国家力量干预社会的发展，政党对一切自发的社会力量的越俎代庖，会遏制社会的活力。作为执政党，党要善于处理与各种社会组织的关系，通过对社会组织的尊重和有原则的参与加强与社会的联系，不断扩大执政的社会基础。

其二，加快利益表达、整合机制的建设。

在利益主体多元化的环境下，掌握公共权力的中国共产党，不能只代表和反映某个阶层或群体的利益、愿望和要求，必须同时表达、整合社会各阶层或群体之间的利益。近年来，集体上访数量增多，群体性事件频发，某些政策措施遭到一些群众的抵制，这反映出党在表达、整合群众利益的功能上存在不足。从进一步推进改革的目标出发，建立有效的利益表达和整合机制已经成为党的建设的重大课题。

在多年的政治实践中，党通过人大、政协、基层党组织，媒体、工、青、妇等群众组织来联系民众、综合民意，反映民生。这些传统的渠道要充分发挥作用，必须改革与完善。比如，对人大，要通过科学规划人大代表的阶层、地域、城乡人员构成，使每一社会阶层、利益群体都有其各自的代表成员；要通过制度设计使人大代表所汇集的民意能充分体现在党和政府的决策中。对政协，要加快其参政议政的制度建设，充分发挥政协聚合党外精英、党外社会团体的功能。对基层党组织，要通过发挥党员的作用等方式，增强基层组织在群众中的影响。对工、青、妇这样传统的体制内的社会组织，要尽可能使其去行政化，发挥其工作的主动性。

执政党除了要重视传统的整合民意的机构，还要注意改革中的新兴社会组织、人民团体、民间社团以及新的传媒方式。对于基层自治组织，执政党要加强其自治能力建设，充分发挥其广泛联系、服务群众的优势。对于新社会组织，则要加强领导与监管，一方面尽可能避免直接干预其行为，保持社会组织的独立性、自愿性等特点；另一方面要加强与其联系，使其活动尽可能符合中国特色社会主义建设的总体要求，成为执政党了解、整合民意的基础。大众传媒，尤其是新形式的媒体在及时动态地汇集、整合社情民意方面起重大作用。党要利用好新闻媒介的这项功能，一方面引导媒体深入社会生活各领域及时反映问题，另一方面不断提高自身从媒体新闻中提取有效民意的能力。

执政党整合的利益，既包括公众的物质利益，也包括公众的各种权利。目前我国社会各阶层、群体的利益差别不仅体现在收入和福利待遇上，而且更多地体现在政治、文化社会生活权利上。某些阶层、群体利用经济上的垄断地位和独特的政治地位，占有更多的话语权和发展空间，而有些阶层、群体，尤其是弱势群体则缺乏必要的利益表达渠道，其政治和文化社会生活的权利贫困化。党特别要关注社会各阶层权利的整合。要通过开辟权利救济途径，使各阶层、群体的愿望、需求都能及时整合到政党的决策中。

执政党表达、整合利益要遵循公平原则和向弱势群体倾斜的原则。法国社会学家托克维尔一百年前就已注意到，社会大动荡往往不是发生在经济长期停滞的地方，而是发生在经历了经济增长的地方。我国国情研究的一些专家也指出，“经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。从中国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长可能突然因社会危机而停滞，衰退甚至崩溃”⑤。我国30年改革的成绩、进步是巨大的，举世瞩目，但效率优先，兼顾公平的发展模式一定程度上影响了社会的公平，导致社会群体利益差距加大，两级分化趋势明显。公平是社会稳定的基石，也是社会主义的基本特征。党在表达、整合民众利益时首先要遵循公平原则。公平原则要求打破特权，党不能成为特权群体的代言人；要求权力与义务的对等，党的政策要保证民众同享改革成果，同担改革风险；要求统筹兼顾不同社会阶层、群体的利益，要在把握国家的整体、长远利益的基础上，坚持以人为本，兼顾社会各阶层、群体的独特利益。

向弱势群体倾斜的原则是现代文明社会的典型特征。约翰·罗尔斯曾说，“财富和收入方面的差别无论有多么大，人们无论多么情愿工作以在产品中为自己赚得更大的份额，现存的不平等必须确实有效地有利于最不利者的利益。否则这种不平等是不被允许的。”⑥。弱势群体，生存能力弱，权益容易被忽略和侵犯，相对其他社会阶层与群体，更需要执政党在政策中“优先考虑”，执政党有义务表达和整合其利益。

其三，党要管党，加强对掌握公共权力与资源的特殊官员群体的监督与约束。

自从我们党确立了“一个中心，两个基本点”的基本路线后，各级党政机关都把经济建设作为头等重要大事，无论是党的会议，还是政府的会议，内容基本上都是围绕经济建设展开的，保GDP、提高GDP成为地方党政部门的重要甚至唯一任务。这样一种党政不分的状况，把党的领导混同于政府的工作，党什么都管，党的自身建设任务被大大挤压，党的建设任务尽管在党的重要会议上被多次提出并做出具体安排，但在地方建设中，党自身的建设还是被严重忽略。由于党政不分，党直接插手各项具体建设，伴随社会矛盾的复杂化和尖锐化，许多地方的党组织成为社会矛盾的焦点，直接面对群众的不满。同时，由于党直接插手各项建设，党联系群众的，充当政府与民众中介的桥梁作用也相对被忽视，党的合法性亦受影响。

因此，我国未来的改革要把“党要管党”作为重大的战略任务。党要加强自身的思想、组织结构、运行机制、党员干部等方面的管理，使党在思想上能够与时俱进，组织上更加有力，党员干部素质不断提高，党内民主更加完善，党内运行机制更加顺畅有效，党更加具有开放性与包容性。

“党要管党”，还要具体落实到对掌握公共权力与资源的特殊官员群体的监督方面。要通过制度设计，尽可能减少官员群体直接掌控资源的可能性和对公共权力的使用权限。从目前我国的国情、党情来讲，要做到这一点，从大的方面来说，党政要适度分开，党要处理好领导与管理的关系，尽可能以法律、法规、政策领导改革，尽可能避免直接插手政府的具体事务。从小的方面来讲，党要注意发展党内外的监督力量，完善相关法律，及时在党内外公布官员的收入状况，发现问题及时处理。

我国未来的改革需要党的领导。党是否具有公信力是党能否继续担当这一历史重任的重要条件。党要以提高公信力为重要指标，不断改革和完善自身，提高领导能力。

注释：

①[美]尼古拉斯·斯特恩：《中国改革20年:成就、挑战与新的征程》,《经济社会体制比较》2003年第4期。

②邓小平：《邓小平文选》3卷，第247页。

③[英]雷切尔·沃克：《震撼世界的六年——戈尔巴乔夫的改革怎样葬送了苏联》，改革出版社，1999年版，第58页。

④王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社，2002年版。

⑤王绍光、胡鞍钢、丁元竹：《最严重的警告：经济繁荣背后的社会不稳定》，《战略与管理》2002年第3期。

⑥[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，上海三联书店，2002年版，第102页。

（作者：深圳市委党校副教授）