安徽省农村法制建设过程中的农民参与研究

黄信瑜,胡戎恩

(1.安徽财经大学法学院,安徽蚌埠233030;2.上海政法学院法律系,上海201701)

安徽省农村法制建设过程中的农民参与研究

黄信瑜1,胡戎恩2

(1.安徽财经大学法学院,安徽蚌埠233030;2.上海政法学院法律系,上海201701)

安徽省的农村法制建设还不够健全,部分与农村、农业与农民有关的立法、执法状况和当下开展新农村建设等现实要求还不相适应。应提高农民积极参与的意识、充分保障农民的参与权利,使农村法制建设得以稳健发展,这是有效推进安徽省的新农村建设与构建和谐社会的重要保证。

农村法制;农民权利;农民参与

农村法制建设属于我国社会主义法制建设的重要组成部分。农村改革、发展、稳定的情况如何,关系着中国发展的大局,解决好农村问题,直接关系着我国整体社会的和谐、稳定和发展,解决农村问题就必须解决当前农村法制建设相对薄弱的情况,因此在开展新农村建设的过程中,尤其需要加强农村法制的建设,而其中的关键就在于如何确保农民参与农村法制建设过程中的合法权益得到维护与有效落实。

一、安徽省农村法制概况

安徽省位于华东腹地,是我国东部邻江近海的内陆省份。它是我国的农业人口大省,也是著名的农村改革发源地。自1978年改革开放以来,安徽省的社会生产力和人民生活水平都发生了历史性的重大变化。但我们也清醒地认识到,同全国其他省份相比,安徽仍旧属于欠发达的省份,特别是在广大的农村地区,其工业化、现代化的水平偏低,农村城镇化的水平较低(38.7%),农业经济基础比较薄弱,农民收入水平在全国仍处于中下等(2007年安徽农民人均纯收入3556元,比全国低584元,居第20位)。再者,由于农村人口素质的整体水平较低(小学及以下文化程度占42.6%,初中文化程度占52.8%;高中及以上文化程度占4.6%)、村干部的法制观念较为薄弱,农民自身维权意识不高、维权的渠道有待完善等,造成农村的法制建设过程存在的问题较多,不仅严重影响了新农村建设的进程,同时也制约了农村社会秩序的稳健发展[1]。例如,近年来,安徽省在推进社会主义新农村建设过程中,由于相应的监管机制在一些地方长期缺位,造成农村的征地补偿款、退耕还林款等各种款项被不法的农村干部贪污挪用。据报载,此类涉农职务犯罪案件的典型手法为:村干部篡改农民补偿款发放表中的数字、重新制作账目,代按指印;或是以其他的名义来骗取农民的身份证[2]。

此外,根据安徽省法学会刑法学研究会的研究指出:当前安徽省农村的刑事案件占相当比例,且呈现上升的势头。盗窃、破坏、伤害、抢劫、投毒、放火、贩卖假币和诈骗等犯罪情形比较严重。农村基层干部腐败、滥用职权、贪污贿赂犯罪等问题比较突出。同时,由于现存的监督机制不够健全,农民的维权意识不强,农村治安防范体系和基层基础工作较为薄弱,农村社会治安综合治理的措施往往得不到有效贯彻落实,而造成大量的民事纠纷得不到及时调处,以及大量不安定因素不能够及时被发现,由此也造成农村的刑事案件居高不下。而这些刑事案件,严重影响了农村稳定、农业发展和农民安居乐业[3]。另外,作家陈桂棣与春桃,在用了两年时间,亲身走访了安徽省50个县的农村后,完成了《中国农民调查》一书[4]。在书中所列举的众多村干部违法失职、故意犯罪、伤害农民合法权益,导致农民家庭破裂、流离失所等触目惊心的实际案例,毫无保留地全盘托出了农村法制建设的复杂性、紧迫性、危险性与严峻性,值得深思。

我们知道,农村社会稳定是社会主义新农村建设的重要基础,这就需要我们认真面对并通过深化改革以解决农村法制建设过程中的深层次矛盾和问题,从而在此基础上,有力地促进安徽农村社会的稳定和经济发展,为当下社会主义新农村建设做出积极贡献。

二、安徽省农民参与农村法制建设的权利保障

我国是一个农业大国,十三亿人口中有七亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主,使农民在所在村庄真正当家作主,充分行使自己的民主权利,是我国当下民主政治建设的重大问题。有鉴于此,这也就是为什么在执政党的十七大报告中特别提出了“以人为本”、“扩大公民有序的政治参与”以及“构建和谐社会”等目标的原因。同时,这些目标也被上升到关系今后我国经济社会发展的重大全局和民主政治进程的高度。这些无不表明了,如何形塑一种良善且有效的公民利益表达制度渠道,以利于化解日渐恶化的利益矛盾与冲突问题,已成为维系当前社会稳定发展的当务之急。客观地说,农民参与作为新时期下新农村法制建设过程中的重要民主参与形式,是为回应和满足身处经济发展和社会转型过程中的农村社会需求,同时也是“村民自治”、民主政治制度的内在规律体现。它不仅是成为基层民主制度的重要补充,更是当代民主法治的一种发展趋势与时代潮流。实践表明,透过农民参与农村法制、公共事务的决策所呈现出的民主化、正当化和科学化,有助于提高农民自身的法制观念、参与意识、公民意识,进一步对有限的农村经济社会资源能够进行一定程度的监督与公正合理地分配,从而为构建和谐农村社会起到促进作用。

应当承认,自1978年改革开放以来,我国制定了大量相关的促进农业发展与保障农民参与法制建设的法律法规。例如,1982年新宪法即充分肯定与支持了基层群众自治与民主法制参与的权利。1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,以及之后于1998年新修订通过的《村民委员会组织法》,该法中正式确立与落实了“村民自治”、农民直接参与民主法制的权利及其操作途径。而自2000年3月份《立法法》通过以来,也正式将身为我国公民之中人口比例最多的农民群体的参与法制机制,纳入法律层面,从而依法保障了农民参与农村法制建设的权利与途径。应当说,以上这些法律的颁布和实施,不仅有力地促进了农村的发展,也为保障农民的合法权益提供了具体可行的保障,更标志着我国依法治国已进入了一个崭新的历史进程。而近年来,安徽省也认真贯彻落实诸如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》、《民政部、司法部关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》、《司法部、民政部关于开展“民主法治示范村”创建活动的通知》等政策要求,深入地推动开展农村基层民主法制建设。

但是,我们也要清醒地看到,总体而言,我国农村的法制建设还不够健全,大部分的农业、农村与农民的立法、执法状况与依法治国、开展新农村建设等现实要求还不相适应。

三、安徽省农民参与农村法制建设的困境

(一)农民参与的意识淡薄

发展新农村民主法制建设,需要大力加强对广大农民群体民主法制意识的培养,也就是真正落实培养人民群众当家作主、管理国家和社会公共事务的意识与能力。要从日常基层村民自治的各项法制建设做起。诚然,农村民主法制改革发展的程度,与农民自身参与的民主法制素养有极其密切关系。农民群体依法行使、参与农村法制建设与管理农村公共事务的权利,是真正落实“村民自治”的要义。然而,由于历史传统的影响,我国农民在参与政治、民主法制建设上的态度较为消极,缺少自主性、自觉性与积极性。许多农民没有形成对民主法制的独立思考与判断的能力,而是抱着从众或随波逐流放任的心态。参与意识和认知水平的程度不高,这都在很大程度上与我国现阶段的基本国情有关——处于社会主义初级阶段,经济还不是那么发达。此外,如学者所指出的,由于我国的地域广阔,经济发展的非均衡性,民众参与民主政治、法制建设的分布也不近相同[5]。刘竹林等的研究也指出,由于安徽省地域辽阔,各地受到自然条件复杂、地域差异大等影响,安徽省各地级市的内部发展也很不均衡,直接影响到农村的经济发展。安徽农村经济发展较落后地区(安庆、六安、宿州、亳州、阜阳),总的来说大部分的农村建设与发展均落后于其他地区[6]。毫无疑问,那些整日为生计负担奔波的农民,是无暇顾及参与法制建设与公共事务生活的,从而普遍表现出对参与法制出现冷漠的心理状态,与自身经济利益无关的农村公共事务皆保持着消极态度。在经济越落后,文化教育水平程度越低的农村,由于其地处偏僻的地理位置,日常出入的交通不畅、信息相对闭塞,因而较难于受到外界较为先进的民主参与意识与氛围的影响,也就严重地阻碍了村民在农村社会转型过程中民主参与意识的转型和提升,这也就给农村的法制建设与完善带来一定程度的阻力[7]。

此外,伊善强的研究指出,由于存在着农村人口的人均受教育年限低、成人识字率偏低、劳动年龄人口整体文化素质偏低、受教育结构不合理、受教育程度的性别差异显著以及受教育程度的城乡差异显著等情形,致使目前安徽省农村人口素质的整体水平比较低,制约了农村法制建设的发展[8]。而这也与学界目前的研究结论相符(初中以下文化程度的农民犯罪占绝大多数,由此可见,农民的文化素质与刑事犯罪存在一定程度的关联)[3]。再者,我国著名的三农问题研究学者徐勇也提到,农村的法制建设并不是单凭政府领导人的主观偏好与价值判断即可做好,农村干群的法律意识、素质不高,仍是影响当下农村社会法制建设的重要原因。农民参与所体现的民主精神,事实上深深蕴含在农民群众的法制意识之中。而随着农村经济改革和社会发展的不断提高,农民将要求更多地参与公共事务的机会。而政府的各种施政行为,只是将这种农村社会农民间的合法、正当诉求提升到政府工作层面,并加以制度化、规范化而已[9]。

(二)农民参与渠道的不足与参与信息的不对称

在2004年中共中央办公厅与国务院办公厅联合下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中,提出了“进一步健全村务公开制度,保障农民的知情权;进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权;进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权;进一步强化村务管理的监督制约机制,保障农民群众的监督权。”至此,保障农民合法的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权就成为村民自治工作以及推进农村法制建设的重心。2006年2月,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上也强调了,当前和今后一个时期建设社会主义新农村的重点工作之一,就是要扩大农村基层民主,健全农民合法参与权利制度,确保广大农民依法行使当家作主的基本权利。

自改革开放以来,虽然政府采取一系列措施力图实现农村基层民主,但有些具体制度的建立与实行还不尽如人意。制度在具体的贯彻实践中仍然存在着问题,村民自治组织的积极作用尚未能有效充分发挥,村民自治制度还不够完善。同时也没有妥善处理好农民平等参与的问题,以及最为重要的农民参与法制建设的权利也未能得到公平对待。例如,农民参与农村法制建设过程中容易产生“信息不对称”的情况发生。而有限信息的封闭与参与渠道的控制,皆容易阻碍村民对于农村公共事务与参与法制的知情权和监督权,同时也在无形中扩大了村委会干部与广大农村村民的心理距离,削减了村民对农村干部依法管理公共事务权力的认同与信任感。

古希腊哲学家亚里士多德曾言:“法治应包括两重含义,已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[10]也就是说,法律要获得公民的认同、接受和自愿地遵守,就必须贴近民意,在立法过程中广泛纳入公民的利益诉求,以提高立法的质量与可行性,从而切实保障公民的合法权益。同样的道理,这对于农村法制建设过程中的农民参与,也同样迫切需要参与信息与渠道的公开化与公平化,能在满足程序正义的条件下,发挥其参与和监督的权利,从而有序地推进与完善农村法制建设。然而,在现实中,农民的民主法制的信息来源与参与渠道(实践中,大都仅限于有限的村委会选举)依然相当的狭窄与受限。比如,在某些地区某些政府在制定农村基层的公共政策时,在本区域农民不了解甚至不知道的情况下“一夜之间”便出台并实施,这样就间接的剥夺了农民政治参与的权利。

四、完善安徽省农民参与农村法制建设的具体对策

制度是人类在长期不断进化的实践过程中通过试验、修正、总结与适应而逐渐固定下来的一种理性的均衡选择结果。制度的设置与无非是为了其所设定目标的实现,从而也影响、制约了人们理性寻求其效用最大化的外在行为[11]。上述关于农民参与农村法制建设的现状与困境的分析,从不同的侧面揭示了制约我国农村法制建设中农民参与的症结所在。而这些障碍和问题不仅直接关系到我国农业、农村的发展,也直接关系到我国社会主义新农村的建设以及和谐社会的构建。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出了必须进一步地扩大农村基层民主,保障农民参与法制建设的权利:1、全面推进村级民主选举;2、全面推进村级民主管理;3、全面推进村级民主监督;4、搞好村民自治,制度建设是根本。村务活动要照章办事,推进村民自治的制度化、规范化[12]。诚然,此《决定》无疑地为我们当前的农民参与农村法制建设,提供了一定程度的指导与支持,从而也凸显了执政党对于农村法制发展的重视。但本文认为,由于在客观实践中,仍存在着各种农民参与的具体困境,故仍有必要对此来加以完善。

(一)提升与强化农民参与意识与能力

农民的法制参与意识是新农村法制建设进程中的重要精神因素,其与农村经济社会的持续和稳定发展密切相关,对于实现依法治国,建设社会主义新农村实际具有着非常重要的实践意义。农民的法律意识、参与意识和能力是新农村法制建设的一个社会系统工程,农民的法律意识的提高与其自身素质和所在农村社会的综合环境都有密切关系。在推进农民法律意识与参与意识的现代化进程的同时,也要考虑到农村法制教育要结合农村实际开展,也要注意培养农民的其它价值观念。比如,独立意识、自觉意识、竞争意识与守法意识等[13]。因此,唯有切实强化农村的普法教育,提升农民的法律意识与参与观念,深化农民的公民素质,消除因教育程度或文化素质不高而导致的影响农民参与的种种因素,促使农民高质量地进行法制建设的自觉性参与,这才能保障农民真正在参与农村法制建设过程中,起到应有的作用。

(二)切实保障农民合法参与的权益,并大力拓展农民参与的可能渠道

农民是我国人数最多的群体,也是经济、组织程度最低、力量最为分散的弱势群体,其利益表达缺乏多元、有效、合理、畅通的制度渠道。由于制度化参与制度还不健全,因而农民参与的成本很高,农民合法参与的权益未能有效维护,非制度化的参与时有发生,这在一定程度上影响了农村基层民主、法制建设的顺利推进。而加强农民自发性的组织,作为广大农民进行法制参与、表达自身利益诉求的合法渠道,有助于农民切实有效维护自身的合法利益,因而可以广开农民参与之途。例如,近来我国学界也大力呼吁,应支持与强化农民的“结社权”、应开放成立全国与各地方的农民自治组织;以及涉及到农村社会生活各个方面的经济、政治、社会文化等自治组织与社会服务自治组织等。在这种意义上,可以说如果没有农民的利益组织,农民的利益是不能获得很好的表达的[14-16]。

我们必须深刻认识到,农村法制建设过程中,农民是不可回避的主体,他们理应能够行使合法结社的主体权利。因此,应当采取有效的激励方式并拓宽合法有序的渠道,让农民自发性地组织起来,形成较强有力的合法团体,在法律允许的范围内以集体的力量起到真正发挥维护农民合法权益的效用,从而借由组织、参与的活动过程,将在无形中,培养其法制参与意识与能力,进一步也为推进社会主义新农村建设,起到积极的示范作用。

此外,在保障农民现有合法参与权的基础上,也应大力拓展农民参与的可能渠道。由于现代网络科技的出现,使得传统的通讯工具发生了重大改变,人们得以便捷有效地在对话沟通中共享参与活动的信息;而参与意识和实践内涵也为网络所提供的必要技术条件所影响。故而,网络科技进步的同时,也促进了参与活动方式的改变。例如,村干部可将关于农民重大利益的事务决策以及相关信息,透过网络公开发布,村民们能够更全面地、更加快速地来理解与掌握。这使得现代化型的农民和村干部之间的交流沟通变得十分便捷、有效。借助网络科技技术,同时也开启了不便于或不习惯于亲自面对面和村干部沟通的农民的另一扇互动之门。农民为了满足自身利益的种种需求,将更能借由网络科技这个经济、便捷的参与平台,来影响和推进农村的法制进程。

因此,一方面要改革和完善已有的农民合法参与渠道(如健全当下既有的基层人大代表、信访制度、行政和司法救济的法律);另一方面要积极拓展新的农民参与渠道,以及完善农民利益表达机制。总体而言,加强农民政治参与制度建设主要体现在构建与完善农民参与的合法权益,以及保证与拓展农民参与渠道的畅通。我们知道,制度的完善和推进固然重要,但关键在于如何将好的制度真正贯彻落实,从而能够真正切实为农民参与提供良好有利的制度保障[17]。

(三)加强新闻媒体的宣传作用

在现代社会,新闻媒体已广泛遍及到日常社会生活的各个层面。在西方,新闻媒体素有独立的“第四权”之称,并把它作为监督政府施政、表达民意的重要力量。媒体作为一种舆论表达工具,农民可以借助媒介来表达自身利益要求,实现和维护自身利益。借助媒体来表达自身利益要求,利用舆论工具进行的政治参与活动,这也是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展,农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍,因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性,就是成本低,见效快。因此,应鼓励、提供与引导广大农民利用媒体合法、合理、有序地进行参与,提高新闻媒体对农民的关注度,切实保障农民通过新闻媒体来实现其参与的合法权利。诚如学者所提出的,国家应该把“农民来信、来访、来电,向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化,出台新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法,促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电,进行分类处理,选登一些典型的和重大问题的来信、来访、来电,以引起舆论和有关部门的重视。”[18]

五、小结

农村的法制建设,是一项复杂而艰巨的系统工程,如何有效推进农村法制建设进程,也是当前我国社会面临急速发展与转型所赋予我们的历史使命与机遇。要达到这一目标,就有必要将农民纳入法制建设活动过程之中。本文的研究表明,农民在参与农村法制建设活动的过程中,在很大的程度上是起到推进与完善作用的。而由于本文论证的材料和方式的局限、加上囿于自身的“前见”和“理性有限”而可能忽略或疏漏了某些较为重要的论据,从而影响本文所列举的有限建议及其论证的说服力;故仍待日后更进一步的材料、实践经验来加以完善。所以,在这个意义上,也就意味着本文得出的结果只是初步的,从而也开放出在此基础上,进一步深化研究的可能性。

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On Peasants’Participation in the Construction of Rural Legal System in Anhui Province

HUANG Xing-yu1,HU Rong-en2
(1.Law School,Anhui University of Finance and Econom ics,Bengbu 233030,China;2.Law Department,Shanghai University of Politics and Law,Shanghai 201701,China)

The legal system construction in rural areasof Anhui Province is far from sound.Some related legislatures that concerned with peasants,rural areas and agriculture are out of proportion to the realistic demands of the construction of new countryside.Therefo re,raising peasants’awareness of participation,fully protecting their rights and thus fostering the legal system construction in a sound way,will guarantee the construction of new countryside,as well as the construction of the harmonious society in Anhui Province.

rural legal system;rightsof peasants;peasants’participation

D422.7

A

1009-9735(2010)04-0059-05

2010-07-29

教育部人文社会科学2009年度研究项目(09YJC820001);安徽省法学会2009年科研课题(200906)。

黄信瑜(1971-),男,台湾台北人,安徽财经大学法学院副教授,法学博士,研究方向:法理学;胡戎恩(1969-),男,浙江泰顺人,上海政法学院副教授,法学博士,研究方向:经济法。