论我国的公众参与立法

朱海文,金成波

(1.文山学院政史系,云南文山 663000;2.中国政法大学法学院,北京海淀 100088)

自党的十六大提出“扩大公民有序的政治参与”理念以来,公众参与作为中国民主文明建设新的生长点,在立法等方面迅速发展,成为中国政治体制改革的一大亮点。本文拟结合立法实例对我国公众参与立法作一个全景式的概览。

一、公众参与立法之依据

公众参与立法,不仅仅是执政党一种积极的政治理念,也有其深刻的法理依据、宪政依据以及规范依据。

(一)法理依据

公众参与立法的起源可以追溯到 2000多年前的古希腊民主制时代,但是真正意义上的公众参与立法 (即 “公民”的概念不再将奴隶、外邦人、妇女等大多数居民排除在外),还要从启蒙时代的人民主权理论说起。18世纪法国启蒙思想家卢梭认为,人们在建立国家时,每个人通过契约把所有的权力都转交给了集体,在由这样的契约所建立的国家里,所有的人在政治权利方面都是平等的,人民集体表达出来的意志成为 “公意”,构成主权[1](P5)。由于主权的至高无上,那么要求人们意志的表达必须直接进行,不能被代表,这便是直接民主的理论。然而历史证明,这种只适合小国寡民的直接民主理论具有很大的局限性。随着国家形态的发展,现代国家广泛采用的是更有效率、更适合自身发展的代议制民主。但是代议制民主也避免不了其自身局限性,比如代表们代表的民众利益和自身利益可能冲突;现代议会的代表通常由政党推荐产生,政党的利益与公众的利益并不总是一致的;代表机关少数服从多数的决定方式导致少数人的正当权益有时难以得到有效的保护等等。在立法领域,正是基于上述代议制民主的缺失以及现代社会利益多元化,间接立法已经很难充分反映公众的不同利益要求,必须建立一种更加准确和充分的反映公意的制度。于是,在现代社会,代议制民主与公众直接参与结合了起来。具体来说,就是在立法的过程中,通过各种途径听取公众的意见,让公众直接参与立法活动。

到了近代,对公众参与社会治理比较盛行的理论算是协商民主理论,该理论的提出引起了广泛的关注。一些重要的政治理论家如罗尔斯 (J.Rawls)、哈贝马斯 (J.Habermas)都将自己看作协商民主理论的支持者。协商民主试图通过将公民之间的协商引入民主过程之中,通过参与者之间真诚、理性的讨论,提升民主的质量,使决策不仅仅是“意见的聚合”,不仅仅是程序上 “多数决定”,而是有质量的、理性的决定[2](P11)。诚如哈贝马斯所言:法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。这是协商民主理论在公共决策的首要领域——立法决策领域的适用,即构成了公众参与立法制度的理论基础[3](P232)。

(二)宪政依据

我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。公众参与立法活动是宪法和法律确立的一项基本原则,是社会主义民主在立法活动中的具体体现。所谓宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来,以便巩固和发展这种民主事实[4](P56)。宪政是实施宪法的民主政治,而宪法是对已经出现的民主事实的承认固定,宪政的本质与核心是民主政治。现代民主政治一般认为国家一切权力来自人民,人民作为主权者,通过选举代表组成立法机关,制定法律再由行政、司法机关来实行,以此实现人民对国家的统治和管理,实现主权在民的原则[5](P43)。在西方国家,主要是通过被赋予人民主权形式的议会主权的代议制来实现的,虽然形式上是人民直接或间接参与立法管理国家,实质上只是一种少数人的民主。而我国的宪政实践和政治架构决定了我国人民参与管理国家事务的最根本途径是直接或间接参与立法、制定法律法规、确定国家大政方针来管理国家事务。可以说,人民通过各种形式参与立法是社会主义宪政建设的必然要求,有其充分的宪政依据。

(三)规范依据

公众参与立法,还有现实法律规范依据。我国《宪法》第 2条第 1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该规定体现了我国人民民主专政的国家性质,体现了国家的一切权力来自于人民,归属于人民。立法权是国家的一种重要权力,从本源上属于人民,而且只能属于人民,这使得公众参与立法从本源上具备了合法性。该条第 2款进一步规定:“人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”这一款是关于公众参与最基本的规定。公众参与立法是公民政治参与的重要方面,立法是对利益的分配,它最能影响国家事务、经济文化事务、社会事务,“通过各种途径和形式”也理应包括参与立法。另外,在我国《立法法》第 5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这一内容在法律上直接规定了我国公民在立法上的参与权,使公众参与立法活动有了直接的法律上的依据。另外该法的第 34条、第 35条规定了在立法活动中可以采取座谈会、论证会、听证会、书面听取意见、全民讨论等多种方式,从而为公众参与立法提供了广阔的途径。

二、我国公众参与立法之发展及问题

上世纪 80年代以来,我国立法活动迅速发展,社会主义法律体系逐步形成,社会生活各方面基本都做到了有法可依。立法工作逐步由过去的封闭式、内部循环的体系步入民主化、公开化和科学化立法时代[6]。从宪政体制和立法实践来看,我国已形成了富有中国特色的以代议民主为主、协商民主为辅的民主立法形式。自 2000年《立法法》及 2001年国务院《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》颁布以来,在政策和法律的引导下,我国公众参与立法的实践在广度和深度上有了很大拓展。在我国现行的一元两级多层次的立法体制内,公众参与的协商民主形式在宏观和微观、中央和地方、权力机关和行政机关等多个立法层面发挥作用,不仅立法草案公开的数量越来越多、公开的频率越来越快,而且,公众参与立法的形式也从单一的公众讨论发展为听证会、座谈会、论证会等多种形式并存。

具体来讲,从 2005年 7月到 2009年 9月共有22部法律草案公开征求意见。另外,在行政法规草案征求意见过程中,从 2003年 1月至 2009年 10月,国务院法制办共将 53部法律草案和行政法规草案公开征求意见。此外,从各类公布的数据来看,在部门规章、地方性法规、地方政府规章等制定过程中,公众参与立法也受到了前所未有的重视和关注。

然而,在取得了以上成绩的同时,立法中的公众参与所反映出的问题也不应回避。

(一)从组织者 (立法机构)角度来看存在的问题

主要包括:第一,“开门立法”意识还不够强,立法机关对政府立法公众参与认识不深、重视不够,认为公众参与就是有选择的开几个座谈会,走走形式,仍囿于传统立法模式思路。第二,立法机构进行利益平衡的难度增加。在当前社会利益多元化背景下,政府立法涉及的一些问题,如限制养犬、禁放鞭炮、电动自行车禁止道路行驶等,公众利益主张不一,有时甚至矛盾尖锐,使立法者难以把握利益平衡的支点,增加工作难度。第三,制度设计有问题,公民提案权制度缺失。立法提案是指享有立法提案权的机关、组织或人员按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议[7](P192)。第四,对公众参与引导不够,创新参与渠道不够。如何引导和帮助公众更好地提出有价值的意见,立法机构做得还不够。目前的手段还有些过于简单,大多数时候就是公布一个草案,而一般公众对立法背景、对立法机构关注哪些难点重点问题并不清楚。此外,即便是采取这种方式,一般公众也只有一次机会得以参与。

(二)从参与者 (公众)角度来看存在的问题

主要包括以下几点:第一,参与意识不强,参与兴趣和热情不高。原因主要在于:客观上讲是由于社会经济条件的制约。目前,由于经济发展、交通、通讯等条件的限制,大量公众还无法及时、充分获知参与立法的足够信息,更不要说对其进行有效的讨论和参与。主观上讲,长期“闭门立法”使得普通公众认为立法决策离自己很远,或者说根本没有关系,所以参与立法的积极性不高。即使参与,大都关注眼前利益和对于个人及家庭更直接的问题,而对那些全局性和长远性的政策或规划关注度不高。第二,传统政治文化的消极层面抑制了人们主体政治意识的形成,构成了当代中国公民主动和自觉参与立法的心理障碍,从而阻碍了人们参与立法活动。在国外的立法制度中,不少国家规定了公众的立法提案权。第三,组织化程度不高,公众参与呈无序状态。我国公众之间的社会联系相对松散,缺乏组织性,无法集中力量表达自己的意志,公众想参与立法而不知如何参与,进而难以对立法施加有效的影响。第四,参与能力不均衡,表达不足与过度并存。由于公众表达能力和表达资源的不同,决定了社会不同群体对立法发挥作用的不同。

(三)制度建设方面存在的问题

第一,立法信息公开制度欠缺。前期立法信息公开不充分,立法规划、立法计划的编制很少让公众参与,一般也不向公众公布;公布立法草案征求公众意见,一般也只是公布草案文本,对草案的依据、起草说明等相关内容公布较少。在报纸、网络上公布立法信息,并非大多数公民都能看见,广大农村尚未普及报纸、网络,公民对立法信息知情不充分。第二,公众参与的操作制度 (程序规则)欠缺。例如,在通过报纸、网络公开征求意见方面,哪些法律法规规章草案应公布,哪些不需公布,哪些在网站上公布,哪些在报纸上公布以及何时公布等都没有统一规范。第三,反馈说明制度欠缺,这一点非常不利于激励公众持续参与的热情。

(四)支持保障机制上的问题

第一,信息技术手段未得到充分利用。比如通过网络征求意见被普遍采用,但如何对公众意见自动分类以及归纳整理,这方面的软件有待进一步开发。第二,缺乏统一的参与平台。人大、政府、部门各有各的平台,过于分散,公众无从了解有关的立法信息,资源有待整合。第三,人力、物力、智力、财力保障不够。比如,通过报纸等媒体公开征求意见,要交纳少则几万、多则十几万的版面费,成本是非常大的。

三、我国公众参与立法的完善

公众参与立法是客观现实的需要,是民主立法的内在要求,是法律顺利实施的保证,但仍然有许多组织对公众参与立法的重要性认识不够,应当通过立法路径明确公众参与的地位。总体来讲,应该确立我国公众参与立法的权利与基本原则,应该在《立法法》中明确规定我国公众除通过人大及其代表行使立法权外,还依法享有通过多种途径参与立法的权利,有权的立法主体有职责和义务保障公众参与立法权的实现。具体的还应该在《立法法》中写入:第一,民主原则,即以立法成为民意的表达为宗旨,力求公众参与立法的广泛性和多元性,并通过民主化的程序设置,充分保障公众真实有效地行使参与立法权。第二,公平原则,即任何公众均享有自愿平等地参与立法的权利,有权的立法主体应当尊重公众参与立法权,不得限制或剥夺任何公众的这一法定权利。同时,应平等对待参与各方的意见、建议和利益诉求,不得存有偏私,这是法律面前人人平等的宪法原则在公众参与立法上的体现。第三,公开原则,即立法信息的全方位公开 (涉及个人隐私、商业秘密、国家机密的除外),无论立法文档还是立法过程都应公开化,以保障公众的知情权和监督权,使其有效参与立法。

在确立了这些有助公众参与立法的原则之后,以下的系列配套制度还是相当必要的。

(一)完善立法信息公开制度,确保公众充分知情

要加大立法信息的公开程度,尤其是应当注意立法全过程的公开透明。立法要在以下几个方面公开信息:1.立法计划公开。包括编制计划的指导思想、立法项目、立法宗旨、立法依据等。要让公众从源头上参与政府立法,公众可以提出立法项目建议,也可以对拟列入立法计划的项目提出必要性、可行性意见。2.草案文本公开。包括起草说明、草案文本、制定依据等向公众公开,听取公众的意见和建议。3.征求意见情况公开。公众反馈的意见都要向公众公开。4.采纳意见情况公开。特别是采纳或不采纳意见的理由要公开,对公众有交待。5.实施公开。立法项目颁布后,要将文本及时向公众公开,并召开新闻发布会予以宣传。

(二)完善公众参与的程序规则,创新参与渠道和方式

具体应该规定立法听证会为公众参与立法的主要模式,同时辅之以全民讨论、立法调研、立法座谈会、立法论证会等形式[8]。这些程序规则应达到以下目标:1.确保征求意见对象的代表性。2.确保广泛性与专业性相结合。3.确保全面充分听取公众意见。4.针对特殊群体采取特殊措施。5.充分发挥市场中介组织、行业协会、社区自治组织等非政府组织以及不同利益集团的作用。6.注重效率与公平之间的平衡。7.实用,可操作性强。一些具体的规则要逐步建立并完善,比如,明确规定公众参与立法的主体、权利、范围、时间和方式等,建立公众意见评判、采纳与回复制度,等等。同时,积极探索新的公众参与行政立法的方式与途径,以弥补现有立法听证会成本较高,论证会和座谈会征求面较窄,报刊、网络关注群体有限的不足。

(三)完善公众参与的保障机制,提高参与的有效性

立法公开征求意见是有成本的,不仅需要人力、智力、技术支撑,更需要有雄厚的财力、物力保障。经验证明,这种人力、物力、财力的保障程度,影响、制约甚至决定着立法公开征求意见的进程、质量和效率。因此,必须尽快建立和完善立法公开征求意见的各项保障制度。当前一个值得关注的方面,是要加强公开征求意见技术支持平台的规范化建设,为建立和完善自由、便捷、畅通、低廉、有效的立法诉愿表达渠道,提供可靠、有力的技术支撑。

(四)完善公众参与的监督制度,保障公众参与立法监督权

建立责任追究机制,明确规定立法机关在保障公众参与立法中的义务和法律责任,对应该听证而不听证,按照规定应该公开、公告的程序、内容没有按照规定公开、公告,应该追究相关机构和人员的责任;公众参与权受到侵害时,应该获得便捷、有效的救济途径。

后 记

可以说,近 10年来,在我国的立法过程中,公众参与的深度和广度都已有了长足进步,公众的利益诉求在立法中有了比较畅通的表达渠道,立法机关也能主动听取民意,使其在立法中予以体现。然而,在全面推进依法行政的浪潮中,这方面的跟进速度还显得很不够,因此,需更深入地研究公众参与在立法中存在的问题和不足,探索一条有中国特色的公众参与立法之路。

[1] [法 ]卢梭.社会契约论 [M].何兆武.译,北京:商务印书馆,1980.

[2] 王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社,2007.

[3] [德 ]哈贝马斯.在事实与规范之间:关于法律和民主法治的商谈理论 [M].童世骏.译.北京:生活·读书·新知三联书店,2003.

[4] 张庆福.宪法学基本原理 (上册)[M].北京:社会科学文献出版社,1999.

[5] 李林.立法理论与制度 [M].北京:中国法制出版社,2005.

[6] 程元元.立法的公众参与研究[J].重庆工商大学学报:社会科学版,2005,(3):94-96.

[7] 汪全胜.制度设计与立法公正[M].山东:山东人民出版社,2005.

[8] 唐兴霖,黄剑飞.我国立法听证制度建构存在的问题及其完善[J].人大研究,2004,(7):9-12.