我国义务教育阶段教育救助制度的历史回顾与瞻望

胡旭昌

（济南大学 法学院，山东 济南 250022）

新中国成立之初，我国中小学实行的是几乎全免费的教育政策，中小学教育免交学费，只收少量杂费。［1］20世纪80年代初，我国开始对中小学教育体制进行改革，1986年，国家开始普及九年制义务教育，并逐步确立了义务教育阶段学生免学费、收杂费和非义务教育阶段学生缴费上学的政策，初步形成了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的办学机制。一部分家庭经济困难的学生因此而面临着“上学贵、上学难”的问题。为帮助家庭经济困难的学生能上得起学，不辍学，20世纪80年代中期，国家开始探索建立中小学阶段贫困生教育救助制度。

一、义务教育阶段教育救助制度

（一）贫困地区义务教育助学金制度的建立。

1986年，《义务教育法》第10条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。 ”1992年，《义务教育法实施细则》第17条规定：“实施义务教育的学校可收取杂费。……对家庭经济困难的学生，应当酌情减免杂费。”上述两部法律为制定义务教育阶段贫困生教育救助制度提供了法律依据。1995年，国家教委和财政部颁发《关于健全中小学学生助学金制度的通知》，要求各地“根据实际情况，在初级中等学校（含职业初中）和部分小学（主要是有困难的少数民族地区、其他贫困地区和需要寄宿就读的地区）实行助学金制度”。

这一时期，虽然国家制定了针对贫困生的教育救助政策，但基于没有具体的实施细则，对中央政府承担何种财政责任不明确和农村教育经费困难等因素，资助义务教育阶段贫困学生政策并没有得到有效落实。据统计，1996年，各级政府提供的义务教育奖、助学金总额为3.55亿元，其中初中为1.18亿元，生均2.37元；小学0.4亿元，生均0.3元。政策意义大于实际意义。［2］

1997年10月，国家教委、财政部颁布《关于印发〈国家贫困地区义务教育助学金实施办法〉的通知》，决定由中央财政拨款，设立“国家贫困地区义务教育助学金”。在其附件《国家贫困地区义务教育助学金实施办法》中，就国家贫困地区义务教育助学金实施范围、享受对象、条件、标准和用途、资金管理等问题作出了规定。同年，国家教委、财政部决定，在“九五”期间从中央财政安排的“义务教育补助专款”和“民族教育补助专款”中划出1.3亿元，设立“国家贫困地区义务教育助学金”，这项助学金的实施范围是纳入“国家扶贫地区义务教育工程”的国家级贫困县，资助对象是义务教育阶段的贫困学生，特别是小学阶段的贫困学生。这项助学金计划实施后，每年有60余万因家庭贫困面临失学和辍学的儿童得到了资助。国家贫困地区义务教育助学金的设立和实施，标志着我国教育救助制度迈出实质性一步。之后，国务院及其有关职能部门又相继出台了一系列政策措施，不断推进义务教育阶段贫困生教育救助制度的发展。

（二）贫困地区家庭经济困难的中小学生“两免一补”政策的形成。

2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出，对贫困地区家庭经济困难的中小学生“采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法，减轻家庭经济困难学生的负担”，搭建了“两免一补”政策的基本框架。2001年中央财政安排1亿元用于向未完成“普九”的国家扶贫开发工作重点县中农村贫困中小学生免费提供教科书，2002年则增加到2亿元，2003年进一步增加到4亿元。2004年2月，财政部、教育部下发《关于印发〈对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法〉的通知》，提出：“中央财政设立专项资金，对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行免费提供教科书的制度。”“中央财政设立专项资金，主要为中西部部分农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免费提供教科书。”免费教科书的对象逐步扩大到了中西部农村地区贫困中小学生。根据统计，从2001年制度试行到2004年上半年，全国累计大约有1700万人次的中小学生获得免费提供的教科书。［3］

2005年2月，国务院办公厅转发财政部、教育部《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见》的通知，提出：“中央对国家扶贫开发工作重点县的农村义务教育阶段贫困家庭学生实行‘两免一补’（免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费）政策。”2006年2月，中共中央国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出：“2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。”据统计，2006年，中央和地方共投入“两免一补”资金约202亿元，共免除了中西部地区约5200万农村中小学生学杂费，为3730万名农村中小学生免费提供教科书，为780万名家庭经济困难寄宿生补助了生活费。［4］

（三）城乡义务教育阶段学生全部免除学杂费，落实贫困生补助寄宿生生活费制度。

2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”2007年1月，中共中央、国务院在《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出：“2007年全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，有条件的地方可扩大免、补实施范围。”2007年11月，财政部、教育部《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》规定：“从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书，所需资金由中央财政承担。从2008年春季学期开始，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担。”中小学义务教育阶段教育救助制度由中西部贫困地区扩大到全国广大的农村地区。

2008年8月，国务院《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》规定：“从2008年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。”对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生和家庭经济困难的寄宿学生补助寄宿生活费；“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”。至此，教育救助制度惠及全国广大城乡义务教育阶段的所有贫困学生。

城乡义务教育阶段学生全部免除学杂费，使贫困生补助寄宿生生活费制度在全国得到落实。截止到2008年10月，全国农村共有1.5亿义务教育阶段的学生全部免除了学杂费，并且获得了免费的教科书，有1100万家庭经济困难的寄宿生享受到了一定的生活补助，全国农村基本上实现了免费义务教育。［5］免除城市义务教育学杂费正在全国范围内顺利实施，截止到2008年8月，共惠及2.59万所城市义务教育学校（不含县镇）2821万人。［6］

二、我国中小学教育救助制度瞻望

我国教育救助制度的建立与发展，在缓解贫困生上学难，保障贫困生的受教育权利，促进教育公平等方面起到了积极的作用。但是，由于我国教育救助制度建立时间短，缺乏经验，因此，在制度设计和实践方面还存在许多问题，如教育救助制度体系不完善、教育救助资金投入偏低、救助面偏窄、救助强度偏低等，导致相当一部分家庭经济困难学生没有得到有效救助。

针对教育救助制度实施过程中存在的问题，今后一个时期，政府有关部门应从以下几个方面进一步建立健全中小学家庭经济困难学生教育救助制度体系。

（一）加大政府财政投入，建立起完善的以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系。

政府是教育救助的主体，资助困难学生公平获得受教育的机会是政府的责任，因此，政府应按照建立公共财政体制的要求，大幅度增加财政投入，建立起完善的以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系。

（二）进一步建立和完善多元混合资助制度。

社会捐助是教育救助资金的重要补充。政府部门应制定鼓励政策，广泛吸引社会力量，通过为义务教育阶段学生设立助学金、困难救助金等形式，对中小学家庭经济困难的学生进行资助。各地教育行政部门和学校可以结合本地、本校实际，整合各种教育救助资源，统筹解决学生所面临的家庭经济困难问题。

（三）建立中央与地方政府责任分担机制。

对中小学阶段家庭经济困难学生的教育救助是各级政府的责任。在“分税制”的基本财政税收制度下，应按照事权与财权相统一的原则，建立中小学阶段教育救助中央政府与地方政府间财政投入的责任分担机制，明确中央政府与地方政府的财政供款责任，并建立中央政府对地方财政薄弱地区的教育救助的专项转移支付制度。以法规、制度来保证中小学阶段教育救助的稳定的经费投入，确保家庭困难学生公平地享受教育救助。

（四）逐步将高中教育纳入义务教育，把对高中阶段贫困生的救助，纳入义务教育救助制度体系。

随着国家经济的发展和政府对义务教育投入的不断加大，把高中教育纳入义务教育是大势所趋。政府应审时度势，尽早将高中教育纳入义务教育。一旦高中教育纳入义务教育，就可以将对高中阶段贫困生的教育救助纳入到当前义务教育救助制度体系中来，从根本上改变目前国家高中阶段贫困生教育救助制度的政策“盲区”。

［1］任洁琼，陈阳.教育救助（上）.社会福利，2002，（11）.

［2］袁连生，刘泽云.我国义务教育贫困学生资助制度分析.北京师范大学学报（社会科学版），2007，（5）.

［3］教育部.免费教科书惠及贫困生3年来全国累计1700万人次中小学生受益.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/77/info3177.htm，2004-5-10.

［4］教育部：党的十六大以来教育改革与发展成就系列材料之二，家庭经济困难学生资助工作成效显著，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/37/info33737.htm，2007.10.

［5］教育部2008年第10次例行新闻发布会.介绍我国农村教育事业改革发展有关情况.教育部网站，http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/04/info1225084332209104.htm，2008-10-28.

［6］温红彦.教育部官员解读免除城市义务教育学杂费政策.人民日报，2008-8-1.

本文系2009年民政部社会救助司项目“新中国城市社会救助的发展及有关问题研究”的部分成果。