政府部门间协调机制问题初探

徐超华

(长江师范学院政治与公共管理学院,重庆408003)

政府部门间协调机制问题初探

徐超华

(长江师范学院政治与公共管理学院,重庆408003)

健全部门间协调机制,既符合世界范围内协同政府的发展趋势,也顺应了我国深化行政管理体制改革的需要。从当前我国政府部门间协调的现状来看,存在着协调启动、协调机构设置、协调过程的随意性以及对协调的监督与追责的缺失等问题。健全部门间协调机制,应该在大力精简议事协调机构和加强协调制度建设的同时,寻求从政府职能的配置上、组织结构的改造上取得根本性突破,为此,可以尝试进行决策的大部制与执行的分散化、专业化改革。

政府部门;协调机制;协同政府;大部制①

根据管理学的一般原理,以提高效率为目的的社会分工是管理的开始,在公共领域,分工就意味着政府要分成很多不同的部门,每个部门负责不同的行政事务。在一个政府和社会共同认可小政府的时代,部门少,行政事务比较单一,部门间的协调还不是问题。但是,在一个急速变动、从摇篮到坟墓都离不开政府的名副其实的行政主导时代,政府行使的职能不断增多,随之而来的是政府部门的不断增多,此种情况下,“分工协调做得越好,行政效率就越高。相反,协调机制不健全,就必然出现互相牵制掣肘,扯皮推诿的现象,导致工作效率低下”[1]。因此,在部门间建立良好的协调机制就显得尤为重要。

本文讨论的行政协调,是某一层级的政府部门之间在组织层面上的横向协调,不涉及政府与外部环境之间的协调,也不涉及政府部门人员之间的人际关系的协调。对于政府部门间的协调,虽然在各级政府中存在着大量的协调机构、会签制度以及在领导人个人偏好推动下的各种协调会议、部门会商,以至于有学者认为,我国政府协调有余,制约不足[2]。但是,实际上我国政府部门间协调效果不理想,其中存在着两个突出问题:一方面,临时性协调机构过多,临时性协调机构的运作不规范,对正常的部门职权的行使造成了负面影响;另一方面,协调机制不健全,协调不规范,所以还需要健全部门间的协调配合机制。

一 健全部门间协调机制的必要性

为什么要健全部门间的协调机制?根据当前行政改革、行政发展的状况,我们认为,健全部门间的协调机制是必要的,既符合世界潮流,也符合我国行政体制改革的总体方向。

(一)是由各国致力于建立协同政府的新趋势和世界潮流决定的

“协同政府”(Joint-up Government)是许多致力于政府改革的欧美国家从上个世纪90年代中后期以来出现的新的改革趋势。英国是上世纪行政改革的先驱,“协同政府”是“布莱尔政府于1997年首次引入的一个概念,主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门不同行政层级和政策范围的棘手问题,是作为与部门主义和各自为政相反的措施提出的。协同政府意味着通过横向与纵向的协调,消除政策相互抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务”[3]。

在英国提出这一新理念后,澳大利亚、新西兰、美国等国家也紧随其后开展构建协同政府或建立跨部门合作机制的改革。如果说英国的协同政府侧重于决策中的跨部门协调,那么,美国的“跨部门合作机制”则侧重于政策执行中的协同配合。在联邦政府各部门的“年度绩效计划”中,一项法定内容是建立跨部门合作机制。按照官方的有关实施指南,跨部门合作机制至少包括四个要素:其一,跨部门关系的确认,即明确计划实施过程中可能与哪些外部机构打交道(相关机构),打交道的目的是为了实现哪些具体目标(共同目标),本部门和外部机构对目标实现肩负的具体责任(各自贡献);其二,跨部门合作的领导协调机制;其三,跨部门信息共享机制;其四,跨部门合作的激励机制。

欧美国家的协同政府,是对上一轮行政改革遗留问题即政府的碎片化进行的克服。协同政府要求“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。所谓“高度协调”即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制,克服公共决策的部门化,确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性;所谓“战略性”则强调公共决策从长远出发,避免其成为对现实压力的被动应付。协同政府的核心思想在于通过发挥部门间协调机制的作用,建立一个回应迅速、便捷高效的现代服务政府。虽然我国目前的行政改革仍处在相对落后的阶段,但是我们正在进行的以公共服务型政府为目标的改革同欧美国家构建协同政府的改革的大方向是一致的。

(二)是由我国行政管理体制改革的新目标与新要求决定的

改革开放以来,我国不断推进行政管理体制改革,取得了明显的成效,即初步建立起了适应社会主义市场经济体制的行政管理体制;政府结构得到了优化;政府管理方式不断创新,行政管理水平和效率有较大提高[4]。尽管如此,面对新形势和新任务,当前我国行政管理体制中还存在一些与经济社会发展不相适应的方面:政府职能转变还不到位,对微观经济运行干预过多,社会管理和公共服务比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出;政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全;对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。

对于这些问题,仍然只能通过进一步深化行政管理体制来解决。目前政府转型的基本方向是从管制型政府向服务型政府转变。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出了政府转型的新要求:“合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。”要实现政府转型的新目标,不仅要求政府要放下身段、贴近群众,而且还意味着政府必须加强同社会的协调合作以及政府内部门之间的协调合作,否则,政府部门之间各自为政不但不能满足复杂形势下公民的各种公共服务的需求,反而会降低政府的效能和服务质量。

另外,作为政府权力运行机制的重要组成部分,我国政府部门间的内部行政协调机制一直缺乏强制性的约束和规范。行政部门各自为政、相互扯皮、政令难行的现象屡有发生,政府对社会的综合治理能力不足、行政权限割裂、效率低下,对社会组织和个人的合理诉求政府职能无法及时跟进等。这些问题的出现有政府部门职能设置的原因,更多的是政府部门间的协调能力不足、协调机制不健全导致的。所以,在改革行政管理体制的框架内探讨建立健全我国政府部门间协调机制,对推进行政管理体制改革具有重要的理论意义和实践意义。

二 我国政府部门间协调存在的主要问题

协调应该是有边界的,其理想的边界应该是:部门之间有合理的职权划分,部门在其职权范围内能够很称职地发挥部门作用;只有在涉及跨部门议题或者是很少的职权模糊地带,才有必要通过协调机制来解决问题。

在实际工作中,由于部门职权交叉、部门职责不清以及机构设置不合理,大量的行政事务包括一些公共政策的制定、行政监管、行政执法问题,需要依靠协调来解决。如前所述,从中央到地方,政府部门之间存在各种协调机构,政府部门之间的协调活动并不少。但是,实际效果并不理想,如“九龙治水”。

就目前的现状来看,部门间的协调主要存在以下问题。

(一)协调启动与协调机构设置的随意性

对于大量需要协调的问题,要使之进入良性的行政运作轨道,必须首先启动部门间协调机制。问题是:由谁启动?在什么情况下启动?这都带有很强的随机性和偶然性:要么是因为政府首长对该问题的重视,协调能很快启动;要么是因为一个突发事件引发了社会舆论的高度关注而启动;要么是涉及某个部门的利益,由该部门牵头积极地沟通协调;要么是个别部门觉悟比较高,积极主动地推动协调。凡此种种,表明了部门间协调启动的随意性。

协调启动不仅是随意的,大量协调机构的设置也是随意的。2008年初,国务院发布《国务院关于议事协调机构设置的通知》,撤销了25个议事协调机构,2009年5月,北京市人民政府办公厅发出通知,对市政府议事协调机构和临时机构进行精简与规范,清理的市政府议事协调机构和临时机构中,撤销16个,保留56个,即使予以保留的议事协调机构,也并不一定是非设不可的。以国务院为例,仔细分析目前29个议事协调机构所承担的职责就会发现,有一些完全可以交由现有机构承担或者由现有机构进行协调解决,而现有机构之所以不能协调的根源在于部门职能划分不清楚,导致部门利益交织,部门之间互相扯皮,从而需要在国务院组成部门之外再设协调机构来协调各部门之间的利益。

(二)协调过程的随意性

即便某种原因,一项行政事务被纳入了协调的范围或是启动了协调程序,整个协调过程也是随意的。这主要表现在:一是在协调中,领导个人意志不自觉地代替了部门间平等协商,损害了部门参与协调的积极性。如前所述,一项协调议题是行政首长基于自己的偏好提出,从而启动的协调程序,在这样的协调中,很难体现部门间平等协商的参与精神。二是协调的时效性不够。由于启动协调的偶然性和随意性,加之协调的法制化程度低,一些政府部门在协调沟通中一味地按部就班,办事拖拉,直接影响行政效能的发挥。三是协调标准和依据的随意性。一些政府部门在协调工作中,要么把法律、规章撇在一边,视法规为儿戏,习惯用行政命令的办法解决问题,即利用政府所谓的“权威”进行协调;要么采取“和稀泥”的办法进行协调,致使协调实质性违反政策法规。四是协调结果的不确定性。由于我们对所协调事件的目标能否达到,或协调到何种程度没有硬性规定,所以,在协调实践中,即使在协调会议上达成了协议,作为共同行政行为的“会议纪要”,也只是发文单位认可的内部规则,不具有完整意义上的法律效力,是否遵守完全视利益关系而定。学者周庆智在对W县的县级行政结构及其运行的社会学考察中提到了一个个案:“上级来了一笔数额较大的农业项目贷款,县委、政府责成三家即计委、农牧委、农业局与农发行一起去运作。结果,一个实施方案在这三家手上转来转去,就是确定不下来,原因是,这三家单位各自都能拿出一套充分的理由,来说明此项目要么以我主,要么独家去运作。三个月下来,主次没分清,但方案毕竟出笼了。然而,在实施过程中,权责分配问题又生枝节,三家闹将起来,工作无法进行下去。这时,县委、县政府开联席会议,决定成立一个专门领导小组来运作此事。”[5]这类案例还很多,反映了政府部门协调的随意性。更有甚者,协调的随意性,往往使很多协调事项“无疾而终”或者协调决定的方案因为行政领导人职务的变动而不了了之。

(三)对协调的监督与追责的缺失

如果说协调启动的随意性、协调过程的随意性是因为缺乏相关法律和政策的明确规定,那么,事项所涉部门普遍没有主动牵头或缺乏参与协调的积极性,则在于对协调的监督与追责的缺失。

在当代行政面临的问题日趋复杂化的背景下,部门间的协调也会涉及越来越多的部门。比如,当前正在设计的“全民医改”,无论是方案的出台还是最后的实施恐怕都会涉及很多部门。很多情况下,应该有部门牵头或提议进行协调、解决问题,事实上最后大量的跨部门问题被搁置或悬而未决。造成这种状况的原因除了缺乏利益激励之外,就是对协调没有监督。以北京的垃圾分类处理为例,垃圾分类涉及包括市政管理委员会、市商务局、环保部门、发改委、卫生部门等多个部门,10多年前北京就提出了垃圾分类处理的设想,但时至今日,垃圾分类的系统建设和运行体系尚未形成。由于没有对垃圾分类处理事务的协调工作进行有效监督,一个并不那么复杂的行政事务也要迁延多年,这恐怕是有悖于效能政府和服务政府的理念的。

应该协调而没有协调、协调迁延多年、协调达成的决议没能有效实施、协调违反政策法规、协调没有达到预期的目标,凡此种种,都可归结为对协调没有监督,由于没有监督,就谈不上追究相关部门或人员的责任,这又进一步强化了协调的随意性。2005年9月1日,国家发展改革委员会会同监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局和国务院法制办11个部门共同起草的《招标投标部际协调机制暂行办法》正式施行,根据该文件,招标投标部际协调机制的宗旨在于促进招标投标行政法规、部门规章及政策规定的统一,形成合力,依法正确履行行政监督职责;及时、有效地解决招标投标行政监督过程中存在的突出矛盾和问题,促进招标投标活动规范有序进行。一年后举行的招标投标高层论坛只有6个部门参与,监察部、财政部、信息产业部、民航总局、国务院法制办在内的5部门没有参加。这些被正式写入了协调机制文件里的部门没有参加,没有谁去追究这些部门的责任,其结果是,招标投标部际协调成了名副其实的“不协调”。可见,对部门间协调的监督与追责的缺失已经严重影响到协调机制作用的发挥。

三 健全部门间协调机制的基本思路

健全部门间协调机制的必要性如前所述。事实上,近年来,中央、地方也注意到了部门间协调机制在化解部门间冲突、推进各项工作上的重要性。在中央,建立了“招标投标部际协调机制”、“电子信息产品污染控制部际工作协调机制”、食品安全综合协调机制;在地方,有上海市为解决经典廉价药紧缺问题而建立的协调机制、济南市为确保药品安全专项整治工作取得实效而建立的济南市药品安全专项整治工作部门协调机制。除此之外,还有大量的部际联席会议、议事协调机构、同样名目繁多的领导小组等事实上构成的协调机构。如前所述,在实际工作中,众多协调机制未能有效发挥其应有功能。造成这种状况的原因是多方面的。有的协调机构原本就没有存在的必要,或者是临时性设置,或者是“运动式行政”下个别行政长官意志的产物,对于这些虚置的协调机构应该进行清理,对于剩下的协调机构也要进行规范;还有的协调机构或者机制,长期处于冬眠状态或者作用不彰,这就需要通过加快部门间协调制度的建设来唤醒或激发其功能。当然,要从根本上解决部门间协调机制不顺畅效能低的问题,必须在组织结构上、在政府职能的配置上重构政府,为此,可以尝试通过决策的大部制、执行的分散化改革来理顺部门关系。

(一)清理和规范议事协调机构

根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定,设立议事协调机构应当严格控制,并须经由编制办审核、提出方案。而且根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定,可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设议事协调机构。如果严格执行这些规定,是能够控制议事协调机构的数量的。但事实上,我国议事协调机构的设立是政策主导型,中央和地方政府有权根据需要设立临时性行政管理机构,这就导致了议事协调机构泛滥,需要清理和规范。

从中央到地方,以各种形式存在的议事协调机构,大多都是由红头文件确立,都有组织架构,也召开协调会议,甚至有的地方还制定了类似“行政执法协调办法”的政府规章,但是这些议事协调机构大多流于形式,很难实质性地解决本应快速、高效解决的问题。更有甚者,有的地方办一件事就成立一个领导小组,搞一个临时机构,表面上看是对工作领导的加强,实际上是削弱了职能部门的职责。有的地方,领导小组之类的议事协调机构在数量上超过了正式机构,有的只是在成立时召开了一次会议后就悄无声息了。由于这些议事协调机构大多没有发挥协调功能,对此应进行清理和规范。中央和一些地方政府已经有所行动,国务院2008年的清理行动和北京市政府2009年的清理整顿就是很好的例子。

事实上,这只是开始。我们认为,即使从清理后现存的协调机构看,数量仍然不少,比如北京市在撤销了16个机构后还有56个议事协调机构,是不是这56个议事协调机构都是必要的呢?今后仍然要继续清理那些设置不科学、存在的意义不大的议事协调机构。对于以后新成立的议事协调机构,要根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等规定的原则和精神,严格规范管理。

(二)加快部门间协调制度的建设

为了有效发挥部门间协调机制的效能,还必须加快部门间协调制度的建设。

一是建立协调启动制度。在这方面,可以借鉴行政许可法确立的“一个窗口对外”的制度,即有相对人提出申请的,相对人向哪个部门提出申请,只要事项属于该部门的职责范围,该部门需要与其他部门进行协调解决的,就应该由受理申请的部门启动协调机制,否则,就要承担相应的责任;如果事项涉及公共政策的制定,没有具体的相对人,但如果受益人或相关人向有关部门提出动议或质询的,该部门属于公共政策制定的参与部门就必须立即启动协调机制,若该部门不属于公共政策制定的参与部门,也必须及时将动议或质询移送给有权部门,该受移送的有权部门必须立即启动协调机制。

二是要建立部门间的协调程序制度。这里面包括了要明确协调时效、协调的依据与标准、协调参与方的权利与义务、协调议决方案的法律效力及其执行主体。

三是要建立部门间协调的监督和追责制度。前已述及,正是由于监督和追责制度的缺失,部门间协调随意性很强。可以考虑在各级政府建立一个直属行政首长的部际协调监管机构,由该机构制定部门间协调的政府协调守则,同时,该监管机构有权对部门间的权限争议进行处理,在明确部门权限的基础上确定各部门参与协调的义务,并以此为依据追究其协调责任。

四是要建立部际信息共享平台。在部门间协调中,信息传递与共享十分重要。电子政务在我国普遍还只是停留在表层,离真正的信息共享、网上办公还有一定的距离。我们注意到,大量的部门间协调还是以传统的会议形式存在的,越是基层政府,协调性的会议越多。如果能够在各级政府建立起部际信息共享平台,很多协调会议就不用开了。通过信息共享平台获取信息,通过在技术上完全可行的网络沟通平台或者电视电话平台进行多方沟通从而高效、快捷地协调就会成为现实。

(三)决策大部化与执行分散化、专业化

议事协调机构设置的不规范、部门间协调的随意与低效,其深层原因是由我国政府部门设置的不科学、不合理造成的。我国政府部门的设置及其职责范围的确定形成于计划经济时代,由于不是按照管理要素进行的科学设置,因此几经精简,又几经膨胀。转型期的当代中国,部门利益化进一步加剧了部门权力的分割和部门职能的交叉,因此,要真正发挥部门间协调机制的效能,比较彻底的方案是借鉴国外的成熟经验,按照管理要素对行政管理权力进行科学的横向配置,并加以法定化。

我们认为这个重塑政府结构的可能选择,就是在每一层级的政府,根据该级政府的职能、权力情况,合理划分出决策职能和执行职能,然后在决策职能方面,设置几个适当数量的大部门,由大部门集中行使决策职能。而执行职能,则引入市场机制,由政府部门中众多的执行中心与在社会上招标引入的社会组织一同竞争由决策部门提供的执行合同,专事决策的大部门与数量众多而且专业化程度很高的执行机构通过绩效合同形成松散的合作关系。这样重构政府的好处是,由于决策中心只负责决策,而且基本上能做到一个领域的问题由一个决策部门承担,从而使部门之间的协调需求大大减少,在部门内部的协调相对要容易些,而且决策部门的决策还要接受执行部门的检验,因此,对决策大部内部的协调产生了一种正向引导和激励。另外,由于执行部门是专业化,也是分散的,执行领域涉及的部门间协调的需求也将大为减少,即使需要与决策部门或其他执行部门协调,由于执行的绩效决定了执行部门的“市场价值”,执行部门会自觉主动地与相关部门展开协调,从而在很大程度上克服了现行政府结构下协调激励不足的问题。

[1]乌杰.中国政府与机构改革[M].北京:国家行政学院出版社,1998:1770.

[2]王贵松.从协调走向“协调+制约”——中国国家机构之间关系的发展趋势探讨[J].南京社会科学,2005(9):68-72.

[3][挪威]Tom Christensen,PerL greid.后新公共管理——作为一种新趋势的整体政府[J].张丽娜,袁何俊,译.中国行政管理,2006(9):83-90.

[4]俞可平.中国治理变迁三十年(1978—2008)[M].北京:中国社会科学出版社,2009:100-101.

[5]周庆智.中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察[M].贵阳:贵州人民出版社,2004:96.

Research on Inter-departmental Coordination Mechan ism

XU Chao-hua
(College of Politics and Public Administration,Yangtze Normal University,Chongqing 408003,China)

Improving inter-departmental coordination mechanism conforms to the development trend of coordinated government in the world and adapts to the new objective and requirement of China’s deepening administrative mechanism reform.There exist in China’s current inter-departmental coordination the following problems:random coordination start and coordination organization establishment,random coordination process,lack of coordination supervision and accountability.In order to improve inter-departmental coordination mechanism,we should cut redundant coordination organizations and strengthen establishment of coordination system.We should make a breakthrough from the distribution of governmental functions and reform of organization structure.We can try to practice big department system in decision and decentralization and specialization in implementation.

governmental department;coordination mechanism;coordination government;big depar tment system

D035

A

1674-9014(2010)03-0048-05

2010-02-23

徐超华(1972-),男,湖南临澧人,长江师范学院政治与公共管理学院副教授,硕士,研究方向为行政法。

(责任编辑:张群喜)