浅析村民委员会的行政主体地位

蔡春来

(武汉科技大学 文法与经济学院,湖北武汉430065)

一、导论

(一)行政主体概念

在中国的行政法领域,行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。按照此定义,其具有以下三个方面特征：

(1)行政主体必须是享有国家行政权力并且实施行政管理活动的组织,其区别于其他国家机关和组织,也区别于个人;

(2)作为行政主体的机构和组织必须以自己的名义从事行政管理活动,其区别于行政机关内部组成机构和受行政机关委托实施行政管理活动的机构和组织;

(3)作为行政主体的机构和组织能够独立承担其实施的行政管理活动所带来的法律责任,这是行政主体具有独立法律人格的具体表现,也是一个组织或机构成为行政主体的必备条件;从行政主体概念的界定可以看出,行政主体范围包括行政机关和法律、法规授权的组织这两个部分。

(二)村民委员会

村民委员会的概念按照1982年《宪法》第111条和1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定可概括为：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众自治型组织,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业、调节民间纠纷,协助维持社会治安,并向人们政府反映群众意见、要求和提出的建议。”由此可见,我国的村民委员会从法律意义上讲是一个基层群众的自治组织,其享有一定的自治权,自治的地域范围即为“村”。

二、村民委员会行政主体界定上存在的问题

从我国对行政主体概念的界定可以看出,能作为行政主体的机构只能是行政机关和法律、法规授权的组织。然而,我国对于行政主体的界定并没有引用深厚的理论作为基础,而是更大程度上基于实用——即为了便于行政诉讼能够较为明确的认定被告的需要(认定行政诉讼被告的必要条件是“该机关和该组织具备行政主体资格”),同时也是为了解决行政行为合法性的需要。在这样的背景下,问题便显而易见了,即一些不具备行使或独立行使行政权的机构和组织如：党组织、企事业单位等非法行使了行政权,却因为不成为行政主体而无法作为被告对其提起行政诉讼,此类事件也就无法通过行政诉讼途径解决;同样,“一些受委托组织超越委托权限而作出行为,由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告,而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责,所以,也会出现无法确定行政诉讼被告的情况”。[1]

在这样的情况下,村委会的地位就存在相当的尴尬。我国传统的行政法学理论认为,村委会不能作为行政主体,从而不能具备行政诉讼被告资格,其理论依据有三：首先,村委会既不是我国法律规定的行政机关,也不是法律法规授权的组织;其次,当村委会作为受委托的组织行使行政职权时,其行为所产生的法律责任也是由向其委托的机构承担而不是由作为受托一方的村委会承担;再次,村委会在日常的管理活动中,不带有行政强制的行为和效力,往往是村民自愿参与,村委会的管理活动也遵循民主原则,这样的行为也不适用于行政诉讼。因此,按照这样的观点,既然村民委员会与村民之间不存在行政主体与行政相对方之间的关系,那么其法律关系就只能是民事关系。按照这一逻辑,村委会和村民之间就应当是平等关系,其事务也应该是协商解决。然而,从我国农村自治管理的实践来看,村委会和村民间在事务管理上从来不是平等协商关系,而是带有相当的行政管理色彩。在这样的情况下,村民自然而然会将村委会当做行政管理机构,其之间的纠纷也应该是“官”与民之间的纷争,其解决的途径也应该是通过行政诉讼来解决。因此,当村委会和村民产生矛盾时,基本没有通过民事诉讼的来解决问题案例。然而,由于传统的行政法学认为村委会不具备行政主体资格,因此当村委会在行使行政职权和进行管理活动的过程中对村民的合法权益造成损害时,村民便无法通过行政诉讼的途径维护自己的合法权益,由此造成了村民法律救济途径的匮乏。同时,也助长了个别村委会以权谋私、非法行使行政权力现象的滋生。

由此可见,搞清楚村委会是否具有行政主体资格,对于村委会正确行使权力、保障村民合法权益以及完善行政诉讼制度、行政法学理论都有重要意义。

三、村委会行政主体地位分析

村委会作为村民自治的基础群众组织,其并非天然就是行政主体。然而随着国家和社会发展的需要,村委会也在很多方面越来越具备成为行政主体的条件,并可以从以下两个方面加以佐证：

(一)村民委员会握有公权力,其公权力的来源有二：一是村委会制定的约束村民的村规民约;一是法律、法规授权所获得的权力。[2]就其制定的村规民约来讲,这是一种典型的民间法(即制定主体是村委会或全体村民大会),民间法具有一定的约束力和灵活性,对于各地结合自身特点进行自治管理具有一定的优势,但是其缺点也很明显—带有很强的地域性,并且不具备国家法律那般严格的立法程序、严谨的成文形式和严密的法律体系。因此,这种村规民约只能视其为村委会自治权的衍生,并不能成为村委会具备行政主体的条件。然而,就其法律、法规授权所获得的权力来看,却可以“成为行使某一特定范围行政事项的行政主体。”[3]其理由有三：首先,按照行政主体概念所界定的范围,行政主体须是国家行政机构或法律、法规授权的组织,村委会不是国家行政机构,因而可以成为法律、法规授权的对象;其次,按照《村组法》第二条授权村委会“办理本村的公共事务和公益事业”;《土地管理法》第8条“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”等规定,村委会也确实拥有法律、法规所授予的相关的行政职权,并管理地方事务;再次,村委会按照《宪法》规定所设立,有《村组法》对其规范,虽是村民自治组织,但是其活动的开展却是直接关系公共利益的实现,这使得其带有强烈行政色彩。由此可见,从行政法的角度和其所握有的法律、法规授予的公权力来看,村委会应当具有行政主体资格。

(二)随着国家和社会的发展,政府管理的社会公共事务日益增多,出于精简机构、提高行政效率和节约行政资源的原则出发,政府开始有计划的分权,将相当社会事务交给非政府和非营利的社会公共组织来管理,这就是当前出现的不同于国家行政的新行政方式——社会行政。改革开放和市场经济的不断推进,国家日益注重提倡公共行政的发展,而公共行政就包含了国家行政和社会公行政,因此,作为社会公共行政的主体就应当和从事国家行政的主体具有相同的地位,应该明确其行政主体的地位。而村民委员会恰恰就是作为社会公行政主体中的重要一员。“在体制创新上,村委会作为法定的权力主体,其意义在于国家通过制度化的途径赋予了公民社会的民间组织以自我管理的权力。这是国家的政治权力从农村社会抽身,而试图扩大农村基层的社会性公共空间,使村委会等自治组织能够代表村民,通过合法的自治途径而获取公共权力,参与对村级资源的配置。这些资源由于涉及公共需求而具有了公共性特征,同时由于其资源来自村民的积累和政府的拨付,使公共性和社会性都得以体现。村委会的出现标志着原本由政府公共组织处理村级公共事务的惯例被打破了,政府公共组织主导村级公共资源的格局被打破了,而村民自治组织开始行使公共权力。”[4]同时,随着中国社会的结构性转型,国家权力开始逐步退出政治、经济、社会等领域,这种权力的分配和下放,也带来了当前行政主体多元化的趋势,从这个意义上来讲,具备公权力、行使国家行政职权的村委会也应当作为行政主体来对待。

四、确认村委会行政主体地位的意义

(一)有利于保障村民的合法权益

正如前文所提到的,由于传统行政法不认可村委会具备行政主体资格,因此在村民权益受到侵害时,无法通过行政诉讼途径维护自身合法权益。在法律上确定村委会的行政主体地位,使其具备作为行政诉讼被告的资格,村民就可以在受到侵权时通过行政诉讼保护自己的合法权益。

(二)有利于规范村委会的管理活动

传统行政法没有肯定村委会的行政主体地位,造成法律尤其是行政诉讼法对村委会行使行政权的监督上存在空白。由于村委会无法成为行政诉讼的被告,因此可以在侵犯村民权益时逃避法律的惩罚,也就造成了村委会管理的混乱。从法律上确定村委会的行政主体地位无疑可以很好的解决这一问题,对村委会的管理活动起到相当的威慑力,从而规范村委会的行为。

(三)有利于巩固村民自治制度

长期以来对于村委会的法律地位定义模糊,对于村民自治制度带来了一定程度的危害,首先,村委会的管理活动会受到来自乡镇政府的干涉而失去自治的意义;其次,村委会地位不明确,也带来其法律权威的缺失,在行使行政权力的时候,往往会由于与村民利益相悖而受到抵制,从而带来效率低下。从这个意义上讲,明确其行政主体地位,有助于村民自治制度的巩固,发扬民主,也有利于提高行政效率。

总之,作为改革开放以来具有鲜明中国特色的基层群众自治组织,村委会正在适应公共行政发展的需要,作为政府向社会分权的重要社会行政主体之一,其行政主体地位也应该在最终法律上得以确认,如此,方可以保障国家社会发展的需要,也能更好保障村民权益和推进地方自治制度的巩固。

[1]沈岿.重构行政主体范式的尝试[J].法律科学,2000,(6).

[2]于语和,戚阳阳.国家法与民间法互动之反思[J].山东大学学报,2005,(1).

[3]皮纯协.行政法与行政诉讼法教程[M]中央广播电视大学出版社,2005.

[4]吴新叶.农村基层非政府公共组织研究[M]北京：北京大学出版社,2006：139.