论我国城市化进程中农民市民化的法制对策

张洪洋,张红霞

(1.武钢党校管院 科研图书情报部,湖北武汉430081; 2.洪湖市博物馆,湖北洪湖433200)

一、中国农民市民化的内涵与外延

(一)二元制经济结构的中国农民与市民

在不同类型的国家,农民和市民的界定是不同的。西方经济发达国家,由于城市化己经实现,城乡差别很小,因此市民的含义基本上就是国民,农民只是从职业上对从事农业生产的劳动力给予界定,即在劳动力中从事农业生产的群体。而在有些国家,比如美国,对这一群体不是称做农民,而是称做农业工人。大多数发展中国家,比如中国,在苏联模式的严重影响下,自从1958年全国人大常委会颁布《中华人民共和国户口登记条例》后,中国便开始长期实行城镇户口与农村户口的法定隔离制度,逐步形成城乡分割的二元社会结构,使得中国公民也被人为地相应划分农民、市民两种身份。二元社会结构具体表现为,中国公民依市民与农民两种不同的身份有差别地享有权利和承担义务。笔者认为,结合中国特殊的二元经济结构以及长期形成的城乡分割的户籍制度,可以将农民和市民做如下界定：市民指的是在城市(城镇)生活、长期在城市非农部门并具有城市(城镇)户口的居民;而农民指的是在农村生活、长期从事农业生产活动并具有农业户口的居民。农民与市民的区别在于：一是居住地,前者一般居住在农村,后者一般居住在城市或集镇;二是收入来源,农民的主要收入来源于农业生产,而市民则主要来源于非农产业;三是意识、行为方式和生活方式：前者与农村文化相连,有小农经济文化特征,后者与城市文化相连。相对市民而言,农民在政治上,缺少参与的平等机会;在政策上,农民是被动的接收者;在行政上,农民是被管理的对象;在经济上,农民像一袋马铃薯,形不成集团力量;在就业上,农民受到各种限制,没有流动的自由和权利;在公共服务上,农民属于最后考虑的范畴,往往是可望而不可及;在社会保障和国家福利上,农民处于自然状态等。

(二)向一元制转变中的“市民化”农民

美国发展经济学家阿瑟·刘易斯指出：“经济发展的推动力主要来自现代部门,二元经济工业化的过程就是剩余劳动力从传统部门转向现代部门的过程。”换言之,在二元经济结构向一元经济结构的转换过程中,核心是实现传统农业部门的剩余劳动力向现代非农业部门转移,必然要求农业人口向城市人口的转移,即实现农民劳动力向城市市民的转变。“考虑二元制下我国农民和市民的区别,农民市民化可以看做在我国工业化和城市化进程中农村居民向城市居民转化的一个过程,这种过程不是简单的身份和职业上的转换,而是一个多方面的角色转变。”[1]由于农民市民化包括诸多方面,所以它预示着农民向市民的转变不会是一个短暂的过程,而是一个长期渐进的过程。

在社会经济转型时期,联系中国二元经济结构向一元经济结构转换的客观情况,有必要重构“市民”概念,“农民市民化”也就有相应更加广泛的内涵概念。笔者认为,农民市民化,指的是在城市化进程中,让生活在农村的大部分农民,离开土地和农业生产活动,进入城市从事非农产业,其身份、地位、价值观念及工作生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程。农民市民化不等于农民身份向城市居民身份的转变过程,不等于农村人口向城镇人口转移的过程,不等于由从事农业生产转化为从事非农生产的过程。简单说,农民市民化不能简单地等同于三个转化：户籍转变、地域转移、职业转换。总之,农民市民化不仅包括农民的身份、地域、职业、生活方式等方面的转变,还包括相关社会结构与法律制度的变迁。

二、现行法制对中国农民市民化的掣肘

(一)户籍制度方面的法律障碍

城乡分割的户籍管理体制,是农民市民化中要尽快解决的一个核心问题。中国的户籍制度是在特定的历史条件下形成的,我国的户籍制度最主要特点就是将人群分为两类：城市户口和农村户口。

1955年《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》对迁移登记作了如下规定：“在原乡、镇地区以内变动常驻所的,报告乡镇人民委员会,只作住所变更的登记,不办迁出手续;迁出原乡、镇但不出县境的,应向乡、镇人民委员会领取迁移证,并由乡、镇人民委员会登入迁出登记册;迁出县境的,应向乡、镇人民委员会或由乡、镇人民委员会介绍到上一级户口主管机关领取迁移证,并由乡镇人民委员会登入迁出登记册。外出六个月以上的应办理迁出手续。”1958年《中华人民共和国户口登记条例》在当时的主要目标还是为了建立全国统一的出生、死亡、迁移和暂住人口变动登记制度,以此控制城市户口的规模,并不像后来在实际运作过程中的户籍制度那样,对城乡户口进行了严格区分,并对户口迁移和转变实行严格限制。与1955年的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》相比,1958年《条例》增加了迁入地和准迁单位的审批程序,以致后来成为各种行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由,以及接近和占有资源、权利的法律依据。

“20世纪50年代建立起来的户籍管理制度,在控制人口过度膨胀、防止农民大规模涌入城市等方面发挥了积极作用,但它又极大地阻碍了农民市民化的进程。户籍制度人为地把农民禁锢于乡村土地之上,拒之于城市大门之外[2]。”此户籍制度本质上是一种“社会屏障”制度,它将占人口绝大多数的农民排斥在城市的社会资源分享主体范围之外。虽然,近年来城乡二元户籍管理制度有所松动,但是户籍制度作为人口登记和人口管理的基本职能没有改变,尤其是在短期内,户口作为稳定现有人口状况,控制农村人口大量流入大城市的职能不会有太大的改变,目前户籍制度改革力度仍然很不适应市民化的要求。

(二)土地制度方面的法律障碍

现行农村土地流转和补偿制度是严重阻碍了农民市民化进程的重要因素。土地制度从实质上说就是土地产权制度,是社会对以土地为对象的各种权利的安排和规定,并借以影响和激励人们的行为。在我国农用土地承担着两项重要的社会功能,即保障农村居民基本生活、就业权利和国家农业安全。20世纪80年代实行的家庭联产承包责任制,在一定程度上调整了农民与土地的关系,激发了广大农民的积极性,而且为了确保农村的稳定,党和政府实行几十年不变的承包政策,不准土地自由买卖、自由转移,这是完全必要的。但目前的主要问题是土地产权不清晰,管理权混乱等弊端,这就很难理顺农民与土地的关系。

1.土地流转制度不清晰

所有权内容是权利人主体对其所有物享有的权利,就是财产所有人对他的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。但农民集体对土地的所有权仅仅是一种有限的所有权,并非是完全的所有权,土地作为一种特殊的资源不能完全按照市场机制进行配置,这一点在《宪法》中有所体现。《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。”《城市房地产管理法》第八条这样规定：“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这些都表明了农民或者是农民集体对手中拥有的土地使用权是无权自主转让的,法律限制了农民对土地享有的完整权利。日前的土地承包经营权不过是一种地上耕作的权利,并不是完整意义上的所有权形式,除了承包土地的行为权利属于农民已经明确外,有关转包、转让、租赁、抵押等其他土地权利均末明确,土地的使用、收益、处置等的权利行为主体也末明确。

2.征地补偿管理混乱

至今没有一个专门的失地农民补偿法律法规,征地补偿费以及土地增值收益的分配、使用和管理没有一个规范的标准。在集体土地产权不明、使用制度残缺背景下,在政府一贯处于强势的现状面前,政府在征用农村土地时,征地方(政府)和被征地方(农民)的地位从一开始就不对等。政府一直扮演土地的决策者、管理者角色,往往凌驾于农民之上,原本的土地权利主体——农民反而成了被管理对象。政府在实施征地行为时,无论是否出于公共利益需要,是否必须,征用多少,征地价格等等,被征地方(农民)都只能被迫接受,没有不同意和讨价还价的权利,导致土地转让产生了巨大的收益,但在分享土地的转让收益时却往往忽视了土地的天然拥有者—农民。据中国国务院发展研究中心课题组所作的调查显示：土地增值部分的收益分配,有20%～30%留在乡以下,其中,农民的补偿款占5%～10%;城市政府拿走土地增值20%～30%;各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等,拿走土地增值收益的大头,占40%～50%。

(三)社会保障方面的法律障碍

土地对农民提供的保障以及城市对农民社会保障的滞后,阻碍了农民市民化的进程。“我国目前社会保障的对象基本上是以城市职工为主,进城农民基本上得不到保障,即使有一些社会保障的内容涉及到进城农民,但在实际操作中往往含糊不清,最终很少有农民真正享受到社会保障的好处。”[3]社会保障制度资源向城镇倾斜,社会保障制度内容的公平性、保障性、社会性和实效性更多地体现于城镇社会保障而非农村社会保障。

1.从法律渊源而言。近十多年来,保障城镇居民权益的制度不断制定与完善,1986年《国营企业实行劳动合同暂行规定》、1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》,1988年《女职工保护规定》,1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1993年《国有企业职工待业保险规定》, 1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(征求意见稿),1997年《建立城市居民最低生活保障制度的通知》,以及1999年《失业保险条例》、《社会保险费征缴条例》。而农村社会保障制度几近空白,除了国务院颁布的行政法规《农村五保供养工作条例》以外,其他主要的社会保障项目,例如,最低生活保障、养老保险、合作医疗等,大多是政府以规范性文件的形式下发的,具有强烈政策指导性与实验性,缺乏法律的强制性与稳定性,阻碍农村社会保障法制化进程。

2.就层次而言。城镇社会保障既有基本保障层次的养老保险、医疗保险,也有补充层次的年金保险和个人商业保险。农村社会保障层次单一,基本保障残缺不全,无法满足广大农民生存和发展的不同层次需要,绝大多数农民的生存、生活风险主要依靠家庭保障和土地保障。

3.从项目类别而言。城镇社会保障既包括缴费型的社会保险,也包括非缴费型的社会救助、社会福利、优抚安置等类型。农村社会保障制度以非缴费型的社会救助为主,缴费型的社会保险项目残缺,只有养老和医疗两类,其中的养老保险难以符合社会保险的“社会”本质,只是一种变相的商业储蓄。

4.就劳动用工、子女教育和住房等现状而言。城市政府出于代表城市市民群体利益考虑,在政策制度的安排上,大多数是以城市市民的心态对待进城农民,重城市就业轻农民工安排,以所在城市劳动力充分就业为重要目标,在对农民进城就业问题上实行排斥和抑制政策的多,鼓励和支持政策的少。目前进城农民在从事的行业、职业、工种,甚至是企业使用人员中农民工所占的比例等方面均遭遇种种限制性规定,造成进城农民就业手续烦琐、不享有城市居民的社会保障等现状。除此之外,受城乡两种户籍制度的影响,加上城市公办学校资源有限,公办学校对进城农民的子女收取借读费、学校赞助费以及相关一些不合理的费用,使得大多数进城的农民工子女难以享有《宪法》和《义务教育法》所赋予平等接受义务教育的权利。同时,在住房问题上对进城农民提供优惠,使进城农民有居可定,是农民市民化必须解决的现实问题之一。

三、促进中国农民市民化的主要法律对策

中国的农民市民化是一个庞大的系统工程,它涉及到方方面面。政府需要加强宣传引导,尽快改革完善土地、户籍和社会保障等法律制度,消除影响农民市民化进程中的现行法律制约因素,不断优化农民市民化的社会法制环境。

(一)改革中国户籍制度

目前在农村人口占绝大多数的中国,国家彻底取消现行的户籍管理制度和相应各种配套管理措施,既可能引起管理上混乱也不现实。因此政府对现有的户籍管理制度从两方面同时入手,进行渐进式的改革。

1.进一步调整放宽农民进城成为市民的户口管理政策,实行以固定住所和稳定收入为主要依据申报城市户口的政策。近年来,全国各地都开始启动了户籍制度改革。2001年,河北省石家庄市成为第一个全面放开市区户口准入限制的省会城市。2002年,江苏省取消农业户口和进城人口计划指标,实行户口迁移条件准入制,只要有合法固定住所或稳定职业,就可进城定居。同一时期,浙江、辽宁、山东等十几个省市也相继进行了类似的户籍改革。特别引人注意的是重庆、南京、西安、昆明、深圳等大中城市取消城市入户限制条件,实行以实际居住地登记户口的政策,加快城市及近郊地区无地、少地农民的转户步伐,使更多的农民转为市民。

2.逐步弱化城市户口的作用,将利益要素与逐步户口剥离。如果不将子女入学、就业、社会保障等利益与户口剥离,户籍制度改革就无法取得突破性进展。一纸城市户口如果不能给农民带来进城后的住房、就业和相应的城市福利,农民是不会冒着巨大的风险,盲目地选择进城的。长期看,户籍制度改革的重点应该是取消依附在户口关系上的各种利益,剔除依附在户口关系上的种种社会经济差别,最终达到户籍与各种福利待遇的完全脱节。

(二)完善中国土地流转制度和补偿法律制度

中国现有的土地制度,虽然为农民提供了一种社会保障或就业保障,但是也从另一方面制约了农民向非农产业转移和农业经营规模化的实现。土地制度改革的根本途径,是建立适应市场经济发展要求的土地流转和补偿法律制度。

1.修改现行有关征地方面的法律条款,明确“公共利益”的界定。由专门指定的合法机构审核征地项目是否属于公共利益用途,同时对土地出让市场进行“两级市场”的区分。一方面是对经专门机构审核的符合公共利益和准公共利益用途的土地可依照相关征用制度进行;另一方面是对于确定是非公益性目的的用地,可赋予农民更多的自主权如“谈判权、知情权、自由交易权等,同时国家要充分发挥管理者的职能,制定并完善相关交易规则、制度以及税收政策,并以此制约一些地方权力部门受经济利益和“政绩工程”驱动而采取的“低征高售、违规征用”等违法违规的现象。

2.完善农村土地流转制度。要积极推动农村土地使用制度改革,可以根据农民的意愿,保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务;按照城乡土地市场的一体化,探索农村集体建设用地入股、租赁的办法,使土地使用权作为生产要素实行有偿转让,加快土地向种田能手集中,促进规模经营的发展;也可以进一步创新、灵活土地政策,例如实行土地置换,建立政府性的土地置换与管理公司,进城农民可以将农村承包土地使用权与城市住房按照一定比例置换,也可鼓励进城农民将土地交土地管理中心,总之,要创造各种条件让农民放心大胆地尽快向市民转变。

3.加强征用程序制约机制。程序是实体权利保护和制约的有力工具,没有程序上公正也就不会有实体意义上的公正。因此在立法中应加强程序完善,具体而言,就是在立法中进一步完善国家征用土地中申请、审查、批准、公告的程序。特别是在行使征用批准权时,必须尊重权利人的主体权,同时要与集体土地所有权人及他权利人进行充分并有效地协商。

4.确立公平补偿制度。征用补偿通常不仅要包括相当于市场价格土地价值的土地征用费,还应包括对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失进行补偿的土地赔偿额。因此,建立土地市场补偿制度和土地价格评估制度,应是解决补偿问题的有效途径。首先,明确补偿的归属和运用。补偿金应做以下三种分配：集体是土地所有权的法律主体,其应在土地的补偿中得到其应得的一份,其补偿金应当作为整个集体积累的共有财产,成为整个集体成员生活的基本保障资金,为了保证基金不被侵吞或挪用,国家应建立专项基金管理中心负责运营,以配合国家正在进行的农村社会保障制度。其次,改变现行《土地管理法》实行的“按照被征收土地的原用途给予补偿”原则,对征地补偿标准实行区分公益目的(包括准公益目的)和经营性项目用地。征地补偿费用,不仅要考虑土地征用前的价值,还应考虑土地区位、交通、环境、人口、市场供求现状及当地经济发展状况、升值空间等因素,并以此作为付给农民征地补偿费的依据,使农村土地所有权价格的土地资本及预期收益,在征地中得到充分反映。第三,在补偿政策方面,允许农民以土地换取保障租金。实行以地换租,变征用土地为租用和租赁土地。租用土地单位可在与农民协商达成共识的基础上,利用租赁的方式使用农民的土地,同时每年向农民定期支付不低于当年的土地经营收益的租金.这样既不会降低农民的经济收入,又能相应地减轻了国家的财政支出压力。

(三)建立和健全社会保障制度

当前一些省份和部分地方城市相继开展城市化农民社会保障的试点工作,方法措施不一,突显较大随意性,很重要原因是由于缺乏相关的法律依据和政策支撑,所面临的问题和困难也是相当大,迫切需要相关决策部门制定统一并切实可行的相关失地农民基本社会保障的法律制度,为农村社会保障体系的健康发展提供适时的法律支持。

1.建立和完善城市化农民的基本养老保险制度

对于城市化农民的基本养老保险制度,应根据地方经济发展的特点,建立多层次的保障体系。实行不同对象区分对待,对于已经就业的农民应纳入城镇职工养老保险范畴;而对尚未就业的农民,可以推行一套有地方特色的养老保险模式。笔者认为,目前城市化农民的基本养老保险尚待解决的问题主要是：第一是养老保险资金的来源问题。养老保险资金可以考虑于国家和地方政府的拨款、用地单位附加费用、失地农民的一部分安置补助费用以及社会保障基金运营收入。第二是基金的管理和运营问题。首先必须健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度,绩效评估制度等,使基金管理规范化和法制化。其次成立一个专门性的农民社会养老保险资金存储和管理机构,加强资金的专门管理。

2.建立城市化农民的医疗保障制度

建立大病住院保障制度是建立城市化农民的医疗保障制度的最迫切的任务,可从以下几方面进行尝试：“首先,政府应加大财政投入,同时积极引导社区经济实体、企业、慈善机构、外资机构和个人等多方面捐助,充实城市化农民医疗救助基金;其次,参加商业保险,可以鼓励和探索由征地方和集体为每一个农民投保大病保险;最后积极创立新型合作医疗保障制度”[4]。

3.建立城市化农民最低生活保障制度

政府应把失地农民纳入到城市最低生活保障体系中,合理制订一个失地农民的基本生活保障线,对未达到保障线的农民给予一定补偿,关键是确定保障水平,保证农民市民化的生活水准。另外,政府建立专门针对失地农民的社会救援制度,其主要包括失地农民遭遇天灾人祸时的紧急救济,合法权益受损或遭遇不公平对待时的法律援助以及为流动人口所提供的临时性工作岗位等。

4.建立和完善城市化农民就业保障制度

建立和完善城市化农民就业保障制度,一是要适当实施保护性就业措施。征地单位在用人时,对那些没有特殊要求的岗位的,可以尽可能优先考虑失地农民的家庭成员;同时政府对那些雇用被征地人员的企业,可以给予一定的相关收费减免、社保补贴等优惠政策。对于自谋职业的失地农民,政府应确保其在就业方面能够享有相关优惠政策,如减交相关税费、提供小额担保贷款等。二是要设立失业农民就业保障金。就业保障金可以由以下几块组成：每年财政拨款为专项基金;从经营性建设项目土地出让金中提取一定比例;社会各界的捐助。三是政府要对失地农民的就业培训应给予一定的财政补贴,提高失地农民自身素质,开拓其就业途径。

[1]张奋勤等.农民劳动力非农就业研究[M].北京：中国财政经济出版社,2006,78.

[2]姜作培.农民市民化必须突破五大障碍[J].城市规划, 2003,12.

[3]郭甜.进城农民的社会保障问题探讨[J].金融教学与研究,2005,4.

[4]钱文亮.失地农民社会保障问题的法学思考[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2007,2.