生态文明建设的法制路径*

刘卫先

生态文明建设的法制路径*

刘卫先

生态文明建设的本质要求就是对工业文明社会中存在的环境不友好因素进行限制,这种限制的法律表达路径就是环境义务。确立环境义务路径只是为生态文明建设的法制道路指明了方向,更为重要的是如何在具体法律中设置环境义务,以使通往生态文明的法制路径具体可行。

生态文明;法制路径;环境义务

作为工业文明必然结果的环境危机,已经严重削弱了工业文明的基础,滞碍着工业文明继续前进的步伐,迫使人类选择新的发展道路与模式,以求在与自然和谐的基础上实现可持续的发展。这就是人类所追求的新的文明状态——生态文明。但明确生态文明这一目标只是对其进行建设的一个前提,更为重要的是如何找到通往生态文明的道路,并沿着这一道路逐步实现生态文明。生态文明作为继农业文明、工业文明之后人类社会的全新文明状态,对其进行建设必然涉及到社会的各个方面,通往生态文明这一目标的道路也必然表现为社会各方面的多条路径,本文旨在探寻其中的法制路径。

一、生态文明建设的本质要求

人们在享受工业文明带来的丰富物质成果的同时提出生态文明的建设目标,这不能不让我们进一步思考:为何要建设生态文明?生态文明建设对工业文明意味着什么?对这些问题的回答同时也就言明了生态文明建设的本质要求。

历史告诉我们,人类自从在地球上诞生之时起就开始与周围的自然环境进行斗争,并逐步走上征服大自然的道路,这被认为是人类从“野蛮”走向“文明”的过程,在这一过程中所积累的物质财富与精神财富就是人类的文明成果,其中物质成果起决定性作用,以至于人们普遍采用代表人类物质成果生产方式的产业(或活动)这一标准来划分人类至今为止所经历的文明阶段:渔猎文明、农业文明和工业文明。这些文明的共同前提就是大自然所提供的物质资源,大自然的慷慨供给不断地满足了人类对物质财富的贪婪和无限占有的欲望,从而缔造了这些文明。但对这一过程的另一种解读就是“自然环境不断破坏的历史”[1],尤其是工业革命以降。

工业革命逐步把人类带入工业文明的时代,人类以“大自然的主人”自居,把大自然作为自己控制和奴役的对象,并且这种控制和奴役的程度随着科学技术的提高而日益增强。工业取代农业而成为社会的支柱产业,机械力取代人力、畜力,化石能源成为社会经济体系的血液,为人类创造了极大丰富的物质成果。但这些物质成果与农业文明时代的物质成果有着本质上的差别。一方面,人类利用自然物质加工成新的物质,当这种新物质返回自然后很多都不能够像农业文明时代的“新物质”那样还原为自然界原有的物质,而是保持这种新物质的性状不变,大大增加了自然界中物质的种类,打破了原有的自然物质循环,并且很多新物质还是有毒之物,更增加了大自然物质循环的负担;另一方面,人类对整个地球的资源进行掠夺性开发,导致整个地球的不可再生资源面临枯竭,可再生资源失去其再生能力,使大自然这一人类物质资源的提供者不能够为人类的工业文明再继续提供足够的物质资源。工业文明破坏了人类赖以生存的基础——地球环境,其物质虚华的背后暗藏着整个人类的危机,由于地球生态系统的整体性,使得这种危机一开始就具有全人类性①环境危机的全人类性并不意味着其表现形式一开始就具有全球性,环境危机总是在生态系统比较脆弱的局部地区开始爆发,然后扩展到全球。但局部环境危机的爆发所侵害的也是全人类的环境利益。。沿着工业文明的道路继续前进,人类必将走向灭亡!为了整个人类的生存,转变工业文明的发展模式势在必行。

改变工业文明的发展模式,并不是对工业文明进行全面彻底的否定。人类不愿看到自己走向灭亡,同时也不希望自己返回到渔猎文明、农业文明的时代,人类追求的是在工业文明物质丰富的基础上并且能使这种物质富裕得以持续的新的文明状态——生态文明。要使物质富裕得以永续,就必须使物质财富的增长与大自然的供给能力相适应,在地球环境的承受能力范围内去创造物质财富,使人类社会以与自然相协调的方式发展。

从渔猎文明、农业文明到工业文明的推进在很大程度上是人类追逐物质财富的必然结果。这些文明都是“创造性文明”,其驱动力源于人的物质需求,被形象地喻为:“我饿!”[2](P57)。在这种情况下,人类对物质追求采取的是赞同、支持和鼓励态度,鼓励一切有利于物质财富的创造和增加的行为。这种无限制的逐利行为虽然给人类带来了工业文明,但同时也损害了人类的环境利益。工业文明是以破坏人类赖以生存的地球环境为代价的,全球性环境危机的爆发对此做了一个再好不过的脚注。而生态文明却不是人类创造力的展示和人类对大自然的征服与改造,人类对自然规律是遵守与适应,是“适应性文明”[3],其驱动力源于人们对环境危机的恐惧,被形象地喻为:“我怕!”[2](P57)。要消除环境危机,使人类在环境良好的地球上过着富裕的生活,必然要对人类以往的逐利行为进行限制,使各主体在追逐各种“私利”的同时照顾到人类的环境公利。所以,生态文明作为继工业文明之后人类的文明状态,不是对工业文明的彻底否定和推翻,而是对工业文明进行限制的一种文明,限制工业文明社会中一切违背自然规律、使人类社会发展不可持续的因素。对不可再生资源要节约利用,对可再生资源的利用不要破坏其再生能力,尽量使用清洁的能源、原材料进行生产,对废物进行回收再利用,禁止或限制不能还原为原有自然物质的有毒有害物质的生产或使用,保护生物的多样性,限制温室气体的排放等,都是对工业文明社会中不可持续的生产生活方式的限制,这是建设生态文明的必然选择,也是生态文明的本质要求。

生态文明是一种规则前置文明,它要求人类在有所作为之前就应该存在可以遵守的规则[3]。这种规则是从工业文明向生态文明转变的转换器。生态文明作为人类文明发展的新阶段,是对工业文明社会中所有违背自然规律、与自然不和谐的方面进行限制,这种限制不仅体现在物质生产领域,还体现在精神领域和政治领域。不仅要限制广大民众的行为,而且要限制政府的行为,不仅要教化人们认识到这种限制的重要性,更需要以人人都遵守的规则的形式把这种限制法律化,生态文明的建设过程就是对这种限制的贯彻落实过程。

二、体现生态文明建设本质要求的法律路径

从法律的角度看,约束和限制人的行为有两条路径:一是直接赋予人们法律权利,二是直接科以人们法律义务。法律权利不仅把权利人的行为限制在法律允许的范围之内,更重要的是限制并阻止权利人以外的任何人的侵犯权利的行为。法律义务就是直接限制义务人的行为,规定义务人应该为或不为某种行为,且这种行为不以权利人权利的存在为前提,否则就属于第一种路径,即权利路径。生态文明建设的直接目标就是保护生态环境的健康良好状态,只有这样,才能实现人与自然的和谐。如果通过赋予权利的方式去保护生态环境,就是承认人们享有良好环境的权利(即环境权),以限制所有主体对环境资源的过度开发利用。如果通过科予义务的方式保护生态环境,就是规定所有的主体都要承担保护环境的普遍义务。对于实现环境保护这一目的而言,笔者认为,权利路径是行不通的。

目前,虽然法学界尚不能给“权利”下一个统一的定义,但这并不影响人们对“权利”的存在及其发挥作用的各种主客观条件达成共识:主体多元化是权利产生的前提条件之一;权利所暗含的另一个前提就是社会主体之间的利益具有明确的可分割性,除了人们对自身所固有的利益(如人身利益、精神利益等)通过权利加以维护外;权利旨在把外在的东西内化为自己的东西;现代权利把主体人格化,权利的行使与否取决于权利主体的意志判断[4]。

正是由于权利的这些主客观前提与特质使得权利足以应对“风险社会”之前的传统社会的风险。人只要进行一定的活动,就要承担一定的风险,但在风险社会之前的社会中,这种风险是一种远离现代高科技的普通风险,是可以为人们感知并可以预见的局部性风险。人们可以利用风险微积分学对这种风险进行计算,然后通过保险的方式对这种风险加以预防并对风险造成的损害进行弥补。保险的法律本质就是一种契约制度,是通过权利的行使而启动并运行的。

而现代风险社会的风险具有全球性、不可感知性、更快扩散性和更大危害性等[5]。尤其全球环境危机把人类卷入一个全球性的风险之中,这种风险完全超出人类感知能力,并且不可预见,风险一旦转化为损害,就会引致系统的、常常是不可逆的损害,而且这些损害一般也是不可预见不可计算的,“时间上和空间上都没有限制,不能按照因果关系、过失和责任的既存规则来负责,不能被补偿或保险”[2](P101)。这已超出权利的应对能力,从而使上述权利的种种特质与应对环境危机的要求格格不入。

由于全球生态系统的整体性,环境利益只能作为一个不可分割的整体为全体人类所共同享用,理论上的环境权主体只有一个,即人类整体。我们虽然可以从理论上说环境利益属于人类整体的利益,但实践中并不意味着人类可以作为一个整体真正对环境享有“权利”。如果把利益上升为权利,还遇到一个权能的问题[6],即谁有资格行使这个代表人类整体利益的权利?在目前地球被各民族国家分而治之的局面下,权利“总是具有极其具体的地方社会特性”,以“特殊类型的社会结构或实践的存在”为必要条件[7],实践中根本找不到“人类环境权”的行使主体,导致多元化的权利主体在所谓的环境权理论和实践中无法实现。这就使“权利”存在的“利益可分割性”与“主体多元化”基础得以彻底否定。并且,每一个个体都不可能把外在的公共环境利益内化为自己专有,以前那种“智而强”的人在全球性环境危机面前显得“弱而愚”,他们无法准确判断自己的最佳利益,甚至不知道什么样的行为对自己才是真正最有利的。面对环境危机,人们表现出更多的是盲目、激情与冲动。

全球性环境危机至少在危机应对领域已经打破“权利”话语,“权利”面对环境危机无能为力,换来的应是人们的责任意识,是人们共同保护环境的义务。正如贝克所言,“生态灾难和核泄漏是不在乎国家边界的。即使是那些最富裕和最有实力的国家也不会幸免于难”,“从污染流通的普遍性和超国家性的观点来看,巴伐利亚森林中一片草叶的生命,最终将依赖于国际性生态协议的达成和遵守来维持”[2](P21)。这也说明,只有从个体出发,努力合作保护环境,以实现人类整体的环境利益,才是切实可行的途径。对于个体来说,唯一的方式就是付出或限制,而不是索取。这种付出或限制,在权利义务中的体现是义务,而不是权利。保护环境就是保护人类利益,这是一种最大范围的社会公共利益,对此种利益应当首先通过科以“绝对义务”加以保护[8]。

所以,生态文明建设要对工业文明的发展模式进行限制,权利不能担此重任。生态文明建设的核心目标——消除环境危机,决定了权利路径失去其发挥作用的前提,通过赋予主体环境权的方式不可能实现生态文明,普遍负担的环境义务才是体现生态文明建设本质的法律路径。

三、实现生态文明的具体法制构想

生态文明建设的本质要求体现在法律上就是对所有法律主体科以普遍的环境保护义务,但这只是确定了生态文明建设的法制道路的方向,更为重要的是如何在具体的法律规定中配置环境义务,从而有利于并保证环境义务的履行,以实现生态文明。

环境义务的法律规定对我们并不陌生,在当今世界各种有关环境保护的国际宣言、条约以及各国宪法、环境保护法律法规中都可以看见对环境义务的规定,既有概括性的环境义务规定,如“负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”①《斯德哥尔摩人类环境宣言》共同信念1。、“一切单位和个人都有保护环境的义务”②《中华人民共和国环境保护法》第六条。等,又有把这种概括性的抽象环境义务加以具体化的规定,这种具体的环境义务规定可以分成两类:消极的环境义务和积极的环境义务。消极的环境义务就是禁止义务主体进行一定的环境危害行为,如“不得损害大自然的基本过程”③《世界自然宪章》一般原则1。、“禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备”④《中华人民共和国环境保护法》第三十条。等,消极的环境义务都是直接作用于生态环境,故此又可称之为消极的直接环境义务,与积极的直接环境义务相对应;积极的环境义务就是要求义务主体做出一定的环境保护行为,包括积极的直接环境义务和积极的间接环境义务。积极的直接环境义务要求义务主体做出直接作用于环境要素的保护行为,如“使用时并不消耗的资源,包括水资源,应将其回收利用或再循环”⑤《世界自然宪章》功能10(C)。、“开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境”⑥《中华人民共和国环境保护法》第十九条。等;积极的间接环境义务要求义务主体做出直接作用于其他主体的行为而间接达到保护环境的作用,如“县级以上人民政府环境保护行政主管部门……有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查”⑦《中华人民共和国环境保护法》第十四条。从字面上看,该条规定的是政府的环境管理权,但本质则是侧重对政府积极间接环境义务的规定。具体论述参见拙文《:我国〈环境保护法〉第6条新释》《,行政与法》2008年第9期。等。如何把这些环境义务在国内法律中进行系统的设置,以确保其能够得到更好地践行,从而实现环境保护的目的,这是我们应该着重解决的现实问题。

首先,要在宪法中明确规定所有主体都负有环境保护的义务。宪法作为根本大法具有最高的权威,是一国法律体系中其他所有法律之母。宪法中规定所有主体的环境保护义务就为其他法律具体规定环境义务提供了法律依据,并要求其他所有的部门法律都要贯彻这一义务。

其次,把宪法规定的环境义务在各部门法中具体贯彻落实,使各主体所承担的环境义务得以具体化,以指导各主体的具体行为。宪法中所规定的环境义务是抽象的、指导性的,要使人们切实承担起环境保护的义务,还必须把环境义务在各部门法中具体加以规定,使环境义务具有可实施性。但环境义务毕竟是对义务主体的一种强制,是义务主体必须承担并不可选择的,这就涉及到环境义务程度的强弱问题。如果规定较高程度的环境义务,超过义务主体的负担能力,有可能使环境义务的规定无法执行。如果规定的环境义务程度较低,则又达不到保护环境的目的。对此应当区分消极的环境义务和积极的环境义务,在不同的主体之间分别进行配置。

对于消极的环境义务,由于其不需要义务主体的积极付出,应采取较强程度的环境义务,应以科学证明对环境无害为例外,也就是说对于某一影响环境的行为,除非科学已经明确其对环境无害,否则,就不应该去实施。并且可以对个人、企业和政府采用统一要求。而积极的直接环境义务需要义务主体做出一定的直接保护环境的积极行为,由于不同义务主体的积极作为的能力不同,并且保护行为直接作用的环境要素在范围上具有广阔性与不确定性,无法对不同主体做出统一一致的义务规定,应区分个人、企业和政府而作出不同的规定。由于积极的直接环境保护行为是一种典型的外部经济行为,一人付出,所有人受益,这种行为对于个人和企业一般都没有强烈的内部动力,并且法律也无法对个人及企业规定超出其活动范围或与其活动无关的积极的直接环境义务。此种义务主要由政府负担,这也是由政府作为公共利益管理者的角色所决定的。政府应当尽最大努力想方设法通过各种途径做出更多的积极的保护和改善环境的行为。而对于个人和企业,其直接环境保护行为主要是对自己的生产生活行为后果的积极处理,如个人应把自己的生活垃圾分类投放,企业应当对自己排放的污染物积极治理,并积极回收自己生产的废旧产品等,很显然法律不可能要求一个与东北虎没有任何直接联系的企业或个人去从事保护东北虎的直接积极行为。至于更进一步的直接环境保护行为,则主要依靠个人及企业的自觉行为,政府可以采取激励措施以鼓励个人及组织采取这种行为,承担更强程度的积极的直接环境义务。正如我国《环境保护法》第8条规定:对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给与奖励。其他环境法律中也都有相似的规定①例如,《草原法》第七条的规定,《大气污染防治法》第八条的规定,《固体废物污染防治法》第八条的规定,《水土保持法》第十一条的规定,《噪声污染防治法》第九条的规定,《森林法》第十二条的规定,《放射性污染防治法》第六条的规定,《防沙治沙法》第八条的规定,等。。此外,我们说政府与个人、企业各自负有消极和积极的直接环境义务,但它们之间并不是不相联系的,也不意味着各主体的直接环境义务都能得到自觉地履行。相反,个人和企业始终都处于一定的政治管辖范围之内,各主体也经常逃避自己的直接环境义务。在此种情况下,政府、个人、企业之间应该相互监督,以保证各自直接环境义务得以切实履行,这种监督行为也是各主体积极履行其环境义务的一种方式,只不过它是一种间接的环境保护行为而已。为了实现环境保护的目标,使各主体的直接环境义务得以落实,每一主体都应当承担监督的义务,即积极的间接环境义务。

环境义务的配置在一定程度上体现了环境义务的践行要求,政府、企业和个人都负有消极和积极的直接环境义务,为了保证此种直接环境义务的履行,各主体也应负有相互监督的积极间接环境义务,但如何保证这种间接环境义务得以履行进而保证直接环境义务的履行呢?如果说政府内部的问责机制能够保证政府切实履行自己的监督的间接环境义务,那么,广大社会公众如果不履行此种间接环境义务,由于举证的困难以及涉及人数众多等主客观因素,相关部门也难以科以相关公众相应的责任。并且,政府部门的人力有限,也难以对公众的各种环境行为做到准确知悉。在这种情况下,广大社会公众能否切实履行自己的直接环境义务,尤其是间接环境义务,在很大程度上要取决于公众的环境意识。只有广大社会公众认识到环境危机的严重性以及环境保护的迫切性,每个人都以发自内心的主人翁的高度负责精神去保护环境,各种环境义务才能切实得以履行。从这个意义上我们也可以看到环境宣传教育的重要性。

虽然环境意识的增强是环境义务得以实现的基础,但强制与激励措施更是必不可少。法律规定的环境义务本来就具有一定的强制性,都是以一定的法律责任为其威胁后盾,这一点可以从现行各环境保护法律文本中不可缺少的“法律责任”部分得以验证。但如果仅仅采取强制性手段,也难以实现环境保护的目的。第一,如前所述,广大社会公众的积极间接环境义务在现实中无法通过施加外部强制的途径得以实现,这就决定了强制手段对于社会公众的各种环境义务的履行具有很大的局限性。第二,积极直接环境义务的作用范围有限。积极直接环境义务应该是对义务主体行为的一种准确指导,给人们当其面对生态环境时以“必须做什么”的指示,但这种指示的前提条件是人们对指示行为的环境影响效果有确定地了解和把握,否则可能会弄巧成拙,造成事与愿违的环境损害后果。广泛具体的环境义务是建立在人们对生态环境清楚广泛地掌握基础之上的。但由于生态环境本身的整体复杂性,人类到目前为止还不能够完全彻底地掌握各种生态环境的内在机理[9],这就决定了确定指引性的积极直接环境义务在环境保护中的作用范围是有限的。第三,广大企业的环境污染和破坏行为本身具有一定社会正当性,不宜对其采取单纯的强制性手段。广大企业的生产活动主要是为了满足广大社会公众的物质文化需求,是社会发展所不可或缺的,本身具有价值正当性。而环境污染和破坏是伴随此种行为而生的副产品。在一国的科技水平还不能消除企业的这种副产品时,如果想强制消除这种副产品,唯一的办法就是责令企业停止生产活动。如果企业所生产的产品是国家、社会必需品且无其他替代产品时,这种消除副产品的强制是无法实现的。为了弥补强制手段的局限性,环境激励措施必不可少。这里的激励措施不仅仅是经济刺激、精神奖励,更重要的是环境宣传教育以及环境科技开发。这些激励措施不仅可以减少环境义务实现的阻力,而且可以扩大环境义务的内容范围,促进更高程度环境义务的实现,最终实现环境保护的目的。这也是各环境法律法规对各项环境激励措施加以明确规定的根源所在。

[1][英]安东尼·吉登斯.生活在后传统社会中[M]// [德]乌尔里希·贝克,等.自反性现代化[M].北京:商务印书馆,2004:98.

[2][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].南京:译林出版社,2004.

[3]徐祥民.被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命[J].法学论坛,2007,(1).

[4]刘卫先.环境人权的本质探析[J].中共天津市委党校学报,2009,(2).

[5]韩沛伦,马中英.贝克“风险社会”理论批判[J].青海社会科学,2007,(5).

[6]陈金钊.论法学的核心范畴[J].法学评论,2000, (2).

[7][美]A.麦金太尔.追寻美德[M].南京:译林出版社,2003:86.

[8][美]罗斯科·庞德.法理学(第3卷)[M].北京:法律出版社,2007:256.

[9]刘卫先.生态法对生态系统整体性的回应[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2008,(5).

责任编辑:张新颜

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D922.6

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1008-410X(2010)01-0052-06

2009-04-28

刘卫先(1978-),男,河南商城人,中国海洋大学法政学院博士生;山东青岛 266100

*本文为2009年度山东省软科学项目“山东省沿海地区海洋污染物排放权交易制度及体系的建立与分析”(批准号2008RKB084)和2009年度青岛市软科学项目“青岛市海洋污染物排放权交易制度的建立与分析”(批准号2700-910867050)的阶段性研究成果。