“四会”之关系:党代会常任制条件下党内权力的架构

吴其良

“四会”之关系:党代会常任制条件下党内权力的架构

吴其良

党代会常任制条件下党内权力结构的调整,最基本的就是要按照现代民主政治运作的理论、原则与逻辑理顺“四会”之间的关系,优化党内权力的功能定位,合理有效地发挥党内权力的作用。党代会具有选举授权、决议立制和监督权力三项基本功能,具有领导性、审议性、立法性和监督性。全委会负责制定重大的政策,重点在人事权和财权的配置决策上。常委会管执行,着重落实党代会的决议、规划和全委会的重大决策或重要决定,并且分工负责、责任到人加以落实。纪委会管监督,不再向同级全委会负责,提高其相对独立性和监督效率。全委会、常委会、纪委会分别担任决策、执行和监督三项功能,其权力统一于同级党代表大会和上级党的委员会。

党代会常任制;党内权力;“四会”关系

任何事物都存在着其特定的结构和功能系统。事物的结构是功能的基础,事物的功能取决于其结构。从结构和功能的辩证关系来看,在党代会常任制条件下党内权力结构的调整,最基本的就是要按照现代民主政治运作的理论、原则与逻辑理顺“四会”(即党代会、全委会、常委会和纪委会)之间的关系,优化党内权力的功能定位,合理有效地发挥党内权力的作用。

一、党代表大会:同级党组织最高权力机关,享有同级党组织的最高立法权、决策权和监督权

党员是党内民主的主体,党员权利是党内一切权力的最终来源。通过党内选举,党员把自己的一部分权利授予其所信任的代表,由此形成党内权力的起点。这是一个代议制民主政治逻辑的党内版。党的全国代表大会是党内最高权力机关,行使最高立法权、决策权和监督权。地方各级党代会则是同级党组织的权力机关,享有同级党的最高立法权、决策权和监督权。从这个角度说,党的组织制度的“全党服从中央”的正确完整的表述应理解为“全党服从党的代表大会,地方服从中央。”[1]

从党代会的主要职权来看,除党的一大外,历届党代会党章实质上都赋予党的全国代表大会主要履行四大职权:一是审查闭会期间中央委员会(五大党章增加了中央监察委员会,十二大及其以后的党章增加了中央纪委)的工作;二是决定党的重大事项;三是选举产生党的执行机关和监督机关;四是修改党的章程(现行党章赋予了党的全国代表大会的职权包括六条)[2]。这四项基本职权是党的全国代表大会所拥有的。以此为遵循,地方各级党代会职权亦具有除修改党章以外的三项基本职权。即一是审查闭会期间同级全委会和纪委会的工作;二是决定同级党组织的重大事项;三是选举产生同级党组织的全委会和纪委会。由党代会选举产生的全委会,以及由全委会选举产生的常委会,只能算作其代理机构或常设机构,不得行使以上三项权力。它们的执行权力也应受到党代会的监督和限制。党内特别重要事项必须由党的全国代表大会民主讨论、民主决定,党代会闭会期间的重要事项由全委会决定,日常事务由常委会决定,实行常委会向全委会负责,全委会向党代会负责,党代会向全体党员负责,而这样的党内权力逻辑是绝对不能颠倒过来的。

以上各项职权在党代会非常任制的情况下很难予以保障。在非常任制的情况下,五年一次的党代表大会难以作为最高权力机关发挥作用,决定每年发生的重大问题。变通的办法是让全委会代行代表大会职权,为此规定一级党组织有两个最高权力机关,即党代会和全委会,这是不符合政治权力运行的逻辑的。全委会的相对常任和党代会的非常任,导致的结果是代表大会最高权力的短暂性、象征性以及权力的转移,由全委会乃至常委会取代代表大会的权力。若在常任制状态下落实党代会相关的职权就会有不同的结果。当下落实党代会职权,要着力解决以下的制度问题:

第一,随着常任制的试行,在吸取各地试点的经验的基础上,着手制定《党的代表大会条例》。通过规定党的代表大会的职权与程序,就党代表的产生、代表大会各项议程、代表大会的功能作用、代表大会的议事和决策、代表大会对委员会的选举、委员会向代表大会的报告、党代表对报告的审议与质询、党代表对党委委员的信任投票等作出合理的规定,尤其要通过条例的规范来确立党代表大会的领导地位和监督地位,树立党代表大会的权威。

第二,在党代会常任制的情况下,建立代表提案制度。要明确规定党代会提案的条件和程序,形成提案的提出、确立、处理、反馈一整套的工作机制。实行代表提案制,要借鉴人民代表大会代表提案制的做法。凡是大会立案的议案,同级党委必须落实,要专人负责办理,并在下一次大会上通报办理结果;未经立案的议案转为质询,由党代表联络办公室分别交由相关部门党组织研究处理。

第三,完善党代会对重要问题的审议机制。要保障党代表对党组织的重大问题的自由辩论和充分发表自己意见的权利,把对党委会向党代会报告的审议由虚变实、由“学习”变审查、由被动接受变主动监督,这样才能有利于发挥党代会作为同级党组织最高决策机关所具有的独立议事决策功能和定向把关功能,使党代会真正成为审议全委会和纪委会报告、讨论并决定重大问题的会议。

第四,完善党代会选举制度。选举是党内民主的第一要义,也是党内权力授受关系的合法性来源,搞好选举是分配党内权力资源的基本途径和重要保证。在常任制条件下党代会的改革要力求做到选举过程的竞争性,选举结果的不确定性,保证选举的真实性。以充足的信息保证选举的透明性,以秘密投票原则保证党代表意愿表达的真实性,从而使党内的权力资源真正实现优化配置。在常任制条件下的非换届时段,党代会要建立弹劾制作为选举制的补充来调整权力资源的配置。党代会通过制定实施细则,对弹劾的内容、程序以及适用范围和对象等作出具体规定,做到有法可依,为弹劾制的实行奠定基础。

二、全委会:同级党组织的次级权力机关和决策机关

现行的党内权力架构中,全委会(就全国而言,即中央委员会;地方为各级全委会)充当了一种“双重虚化”角色,处于极其尴尬的地步。一方面,它名义上虚化了党代表大会的权力;另一方面,它的权力实质上又为其常设委员会所虚化。以中央委员会为例,现行党章尽管没有明确其职权范围和项目,但赋予它的地位却是极高的。它处于整个党内政治生态的核心地位。首先,党章明确规定,“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”[3](P30),“在全国代表大会闭会期间,中央委员会执行全国代表大会的决议,领导党的全部工作,对外代表中国共产党”[3](P38),全党各个组织和全体党员都得服从它的领导。同时,中央委员会负责选举产生中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记,通过由中央政治局常委会提名的中央书记处人员,决定产生党的中央军事委员会。除此以外,党章还规定,“每届中央委员会产生的中央领导机构和中央领导人,在下届全国代表大会开会期间,继续主持党的经常工作,直到下届中央委员会产生新的中央领导机构和中央领导人为止。”[3](P39)这就使得中央委员会实际上主导了党内的届际更迭与权力交接。总之,无论是在代表大会闭会的较长时期,还是在十分短暂的代表大会期间,中央委员会实际上行使着最高权力机关的职能,党代会“讨论并决定党的重大问题”这项职权实际已转移到了中央委员会,导致党代会职权的部分虚化。初看中央委员会是位高权重,但实际运作并非如此。

由于中央委员会一般一年召开一次全会,每次讨论决定一两件大事,而且从近几届中央委员会的会议议程来看,决定的事项也基本已经程式化:一中全会产生党的领导机构和领导人;二中全会推荐国家机构领导班子,三中、四中全会决定经济、政治、社会以及党自身建设等的基本方针;五中全会通过下一个五年发展规划;六中、七中全会为下届党的全国代表大会召开作准备。五年任期的中央委员会只有程式化的几次会议,而会议结束后,它的全部职权实际由中央委员会选举产生的中央政治局来执行,党代会职权因此转移到了中央政治局,而政治局也非常设机构,故党的权力中心就不可避免地转移到政治局常务委员会。由此可以看出,所谓中央委员会在全党的领导核心地位,是虚化了的,只是象征性的和名义上的。党内的真正权力,散布在日常的、大大小小的各项工作中,它自然也就被党的日常工作处理机关常委会所消化了。地方各级党组织情况与此类似。有的研究者甚至直言,一般一年召开一次的全委会,只是党内总结工作和通过某一方面宏观性的决定或建议的会议,不具有操作性,在一定程度上可以说是象征着政治资格和政治待遇的领导机构,在决策上并不能发挥多大作用。

从上面的分析可以看出,若在党代会常任制下把全委会真正塑造成为同级党代表大会的执行机关和执行中的决策机关,必须同时处理好其与党代会、与常委会上下两方面的权力授受关系。第一,不能把同级党代表大会和全委会定为并列的领导机关,在同级党组织内最高权力不能双元化,最高领导机关只能是同级党的代表大会,全委会服从其领导并向其负责。第二,必须彻底厘清党代会和全委会之间的职权范围。这方面,现行的相关规定相当模糊,党代会、全委会都有“讨论决定党内重大问题”的职权。但二者的界限在哪里,却没有一个明确的标准和尺度可供遵照和执行。因而,对二者所拥有的职权范围要予以充分量化、具体化和可操作化,这是建构新的党内权力结构必须解决的问题。第三,对全委会和常委会之间的职权范围也必须有严格的界定。就地方党组织而言,焦点集中在干部的提名、任免、调配和管理,奖惩事项,重大经费开支,重大工程建设,大宗物资采购等的决定权上。尽可能对这些权力都予以细分和具体化,依据重要程度和范围明确标示出全委会和常委会各自所决定的事项。第四,对于党的制度规定中有关常委会必须向全委会报告工作并由全委会监督的事项,全委会必须采取合理的表决方式,避免表决走过场。比如,对书记、副书记和常委会委员的述职述廉报告,都必须严格实施票决制和公开制。做不到这些,全委会也就无法真正成为同级党组织的次级权力机关和决策机关。

三、常委会:同级党代表大会和全委会的执行机关

常委会如何准确定位,发挥合理的功能与作用,是常任制条件下党内权力格局建构中的最关键、最核心的一个问题。上文已经作了分析,在现行党内权力格局中,常委会才是真正的主宰者和定夺者。如何处理它和全委会、党代会的关系,从几个试点地区看,各方面的尝试和探索很多。例如湖北省罗田县在全国率先以党代会直选的15人全委会取代了由1名县委书记、5位副书记和5名常委委员组成的县委常委会,并将党代会改为每年召开一次;浙江省台州市的椒江区,取消了常委会,相应缩小了全委会的规模,在党的全委会下设立书记处作为办事机构,这都是对这一制度的尝试;还有的地方,没有取消常委会,而是在代表大会之下,设立工作委员会、决策咨询委员会和监督委员会,形成一种“三权分立”相协调的局面[4]。

考虑到中国当前的基本国情以及中国共产党在中国政治生态和社会生态中的实际地位与现实影响,本文并不赞同一些试点地区过度削减常委会权力,甚至彻底取消常委会的做法。尽管试点中取消常委会这种想法有一定的政治逻辑性和合理性,但马上把这样的改革予以推广恐怕还不成熟。笔者的基本观点是,仍然在现行体制内寻求解决问题的办法,把常委会建构成同级党代表大会和全委会的执行机关,在全委会闭会期间对外代表全委会,对内行使全委会授予的职权,但应该着力加强决策的民主性和矫正监督无力的状态,确保常委会的决策和用权向党内开放。比如,建立健全党内情况通报制度和情况反映制度。让党代表和全委会委员及时了解常委会决策和执行情况,及时了解党内生活的重要信息,了解党内机制的运行情况。用制度规定党内定期通报的内容、范围、重点、时限、反馈等基本要求。建立健全常委委员与党代表联系制度。在任期内,能经常找代表座谈,听取意见,收集基层党员、群众的反映和呼声,扩大和保障党员参与的权利,客观、负责地将党员和党代表的意见进行整理、集中,带到决策中去。建立健全重大敏感问题决策征求意见制度。凡属党内的重大敏感决策问题,除经过全委会审核把关外,都应力求组织相关领域党代表进行讨论,充分听取各种意见,让党员畅所欲言,然后在民主的基础上加以集中,作出符合实际的决策,通过决策的民主化来实现决策的科学化,减少决策的失误。

具体地讲,地方党组织的常委会在享有《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》规定的职责基础上,还必须承担以下几个方面的义务:第一,对本级常委委员承担和完成任务的考核结果提交全委会进行认定,确定等次;第二,下级党政正职、党委政府部门主要负责同志的任免,常委会只有提名权,由全委会无记名投票表决决定;第三,定期向全委会报告阶段性的工作情况和重点项目、重点工程进展情况,对常委会贯彻上级党组织指示精神、本级党的代表大会决议事项、全委会决定与决议的实施情况进行报告,对常委班子成员的思想、作风、廉洁、勤政等情况进行汇报,并接受检查。

四、纪委会:同级党组织内部的监督机关,也是全委会、常委会的监督机关

建构以党的代表大会、党的委员会和党的纪律检查委员会为三个支点的党内权力运行体制,是列宁为加强党内监督而提出的重要思想[5]。但现行党内权力格局中纪委会的角色和作用明显与列宁的期望不相符。党的代表大会选出的纪律检查委员会是党内的专门监督机构,担负着反腐维廉的职能。但是由于纪委必须接受同级党委和上级纪委的“双重领导”,在体制运行中它基本上隶属同级党委,成为党委事实上的工作机构和职能部门。可见,这种“双重领导”已把党代会的领导撇在了一边。当然,党代会不常开,实际上也无法实施领导。实践已经证明这种体制使得纪委的监督职能不断弱化。实行党的代表大会常任制后,随着代表大会常务机构的设立,代表大会在党内的最高权威地位将会最终得到确立。在这种情况下,按照列宁晚年提出的思路与我国改革开放以来的探索经验,对代表大会与党委(包括全委会与常委会)、纪委之间的权力关系应做如下构建:党内的权力机关是党的代表大会,执行机关是党的委员会,监督机关是党的纪律检查委员会,三者各自相对独立行使职能。党委与纪委之间没有隶属关系,没有领导与被领导关系。纪委直接向党的代表大会负责,而不是向同级党委负责。各级纪委享有与同级党委相同的地位和权利,不受同级党委的管辖。纪委的决议同级党委必须执行,无权撤销[6]。纪委与党委如有不同意见,可将问题提交纪委与党委的联席会议解决,如仍不能解决,再提交党的代表大会解决或由上级党的委员会仲裁。纪委书记、副书记的产生直接由纪委选举决定即可,不必交党委会通过。

同时,纪委还应享有党内的巡视权。通过巡视,加强对重要领域和关键环节权力行使的监督。比如加强对干部人事权行使的监督。落实《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》。坚持和完善干部选拔任用前征求同级纪委意见的制度,没有纪委签署同意的意见不能任用。

五、小 结

在对上述党代会常任制条件下党内权力关系架构分析的基础上,本文的基本设想是:党代会的基本功能是三项:选举授权(此功能只限于换届时)、决议立制和监督权力。它具有领导性、审议性、立法性和监督性。全委会管决策,制定重大的政策,重点在人事权和财权的配置决策上。常委会管执行,着重落实党代会的决议、规划和全委会的重大决策或重要决定,并且分工负责、责任到人加以落实。为防止常委会职权越位和任意扩张,建议将1996年版《地方党的委员会工作条例(试行)》中“常委会在全委会闭会期间行使委员会职权”改为“行使全委会授予的职权”,常委会不得行使全委会所有的职权,只能行使全委会所授予的有限的职权。纪委会管监督,不再向同级全委会负责,提高其相对独立性和监督效率。全委会、常委会、纪委会分别担任决策、执行和监督三项功能,其权力统一于同级党代表大会和上级党的委员会。这样的统分结构的设想,按照结构——功能学说,有利于权力的相互制衡和权力行使效率的提高,也符合现代民主条件下尤其是党代会常任制条件下党内政治权力从产生、运行、监督到终止的逻辑。

[1]李 锐.关于我国政治体制改革的建议[J].炎黄春秋,2003,(1).

[2]彭建军,毛政相.常任制:确保党代会权力机关地位的制度保障[J].湖南师范大学社会科学学报,2006,(3).

[3]中国共产党章程[M].北京:人民出版社,2007.

[4]姚会彦.中国共产党党代会常任制研究[D].苏州大学硕士学位论文,2005:29.

[5]陈利民.“三个代表”和发展党内民主[J].理论前沿,2001,(21).

[6]侯少文.基本理论精读[M].北京:中共党史出版社,2006:141.

责任编辑:陈文杰

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1008-410X(2010)01-0019-04

2009-05-10

吴其良(1962-),男,浙江海盐人,中国人民解放军南京政治学院上海分院教授;上海 200433