公共财政与农村养老保险制度有效融合的路径

涂玉华

(郑州航空工业管理学院,河南 郑州 450015)

改革开放以来,我国国民经济和社会发展有了长足的进步,国家经济实力不断增强,特别是实施积极财政政策以来,公共基础设施建设步伐加快,但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜,使一度缩小的城乡差距再度拉大,城乡二元结构明显,“三农”问题成为我国社会经济发展中的突出问题。因此,实现公共财政覆盖农村,完善农村养老保险制度,不仅对实现全面建设小康社会战略,而且对实现城乡协调发展和整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。综观以往理论界对该问题的探讨,仍停留在比较浅层次的认识上,缺乏对农村养老保险的专题探讨。本文试图针对我国农村养老保险的特殊性,探讨公共财政和农村养老保险制度最有效的制度融合路径,从根本上推动农村养老保险制度的成功建设。

一、公共财政与农村养老保险的内在联系

农村养老保险是政府弥补市场失灵的政策工具,公共财政是市场经济条件下弥补市场失灵的财政模式,二者的作用、目标是相同的,都是为了弥补市场缺陷。

(一)农村养老保险的公共产品特征决定了它必须由政府提供,依靠公共财政的财力支撑

首先,农村养老保险是公共产品。公共财政是一种契约财政,体现了政府与纳税人之间的一种契约关系,即政府收取税收,必须为纳税人提供满意的公共服务;纳税人为获取公共服务,必须付出纳税的代价。农村养老保险作为维护社会安全的稳定器、减震器和调节器,是纳税人需要国家提供的一种公共服务,具有消费上的非竞争性和非排他性,因此必须由政府承担起供给的责任,由公共财政提供财力的支持。其次,农村养老保险是优值品。按照公共选择理论,优值品指消费者对其效用评价低于该产品应有的效用评价的消费品。因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益,使它对产品的效用评价过低,若任由消费者根据自己的偏好购买,市场提供的优值品数量会低于资源配置的最佳水平,从而造成资源配置不足的效率损失。农村养老保险也是如此。由于人们对养老保险作用认识的偏差,对其效用评价偏低,缺乏通过定期缴款参加养老保障等农村养老保险制度的积极性。因此,对优值品的消费,政府需要采取一定的措施,使消费者对该产品的购买增加至某一合理的水平,这些措施不外乎两类:一类是强制性制度措施,另一类是政府缴费的示范效应引导。这些都离不开公共财政的财力支持和手段调节。

(二)商业保险市场的某些市场“失效”使得部分险种须由政府提供,由公共财政供给

现代新古典学派的农村养老保险理论认为:农村养老保险制度之所以有必要,完全是因为私人保险市场存在着某些市场失效,比如逆向选择,由于不同的人员有不同的风险,经济效益要求征收反映风险差异的保险费,但由于存在信息不对称,保险公司不可能充分掌握每个投保人的信息,很难区别对待人们的不同风险。在竞争的均衡条件下,保险费只能反映投保人的平均风险,当人们对自己的未来有更多了解时,逆向选择事件就会发生,即投保的都是未来面临风险较大的人,风险大保险费率就高,收入低的人无法承受。另外,由于信息的缺乏和资本的缺陷,对于通货膨胀、战争、严重灾害等重大风险,私人保险市场根本无力承担;同时作为赢利组织,保险公司也不能为贫困者提供基本养老保障。市场的失效决定了私人保险市场不可能提供有效的农村养老保险,而只能由政府来提供。与城镇相比,农村的经济发展水平、信息传递速度、人的整体素质都要落后得多,保险市场的“失效”问题更为严重,农村养老保险更需要政府的干预和财政的支持。

(三)建立农村养老保险制度是公共财政职能的要求

公共财政具有资源配置、收入分配、促进经济稳定和发展三大职能。而农村养老保险制度的建立具有稳定社会秩序、维护社会公平、促进经济社会发展的功能。因此农村养老保险制度的财政政策意义有两个方面:一是作为一项有效的反萧条措施,以国家为主体形成“税收支付”制度,作为自动稳定器承担起私人市场难以承担的社会责任,以维持社会的稳定和经济的健康发展;二是作为一种收入再分配的工具,通过“税收—转移支付”的方式,在一定程度上解决贫富分配的差距问题。

二、农村养老保险中财政主体的博弈行为分析

我国农村养老保险的参与主体是多元化的,大致可分为中央、地方和社会组织三类。他们作为独立的利益集团,具有独立的利益驱动机制,在不同的财政权力结构的约束下,表现出不同的博弈行为,并最终影响着农村社会养老保障制度的经济效率。

(一)中央财政与地方财政之间非对称的主从博弈

我国 20世纪 90年代的分税制改革明确了中央和地方的财权和事权的划分,但是在农村养老保险的财政环节上,尚存在着明显的制度漏洞,中央和地方的财权和事权严重不匹配。中央政府将建立农村养老保险的责任完全下放到地方,甚至是县、乡等最基层组织,他们承担了养老保险的筹资、运营、支付等几乎全部事权,但是却没有相应的财权配给。我国很多地区的基层财政是吃财政饭,在农民缴费普遍无力的情况下,这一事权成为地方沉重的经济负担。根据非对称的主从博弈理论,在农村养老保险领域中,中央和地方的财政权力结构极度不稳定,由于信息的不对称,财政内部层级化权威和专业化权威始终存在冲突。由于监督机制的缺乏,基层财政在与上级抗衡中通常处于有利地位,不规范的行为时有发生。例如,在农村养老保险资金来源中,集体补贴不断“缩水”;在运营管理环节,地方财政或者不作为,消极对待,或者随便挤占、挪用养老基金;在支付环节,“保富不保穷”,村级干部往往得到更多的补助。

(二)地方财政之间的非合作博弈

本该属于全国性的公共品由地方政府分散管理,意味着公共品的外溢性被无偿地享有(正外部效应)或被迫承担(负外部效应)。养老保险的属地性财政管理模式会造成地方财政之间的权益之争,导致如下结果:(1)阻碍了人才流动。属地性管理必然会使养老保险水平随地区经济发展水平的不同出现较大差异,劳动力会过度地集中在发达地区并过度竞争,而落后地区始终人才匮乏,并由此 “社会保障匮乏——人才流失——财政疲弱”三者之间的恶性循环。(2)人才消费的“马太效应”。发达地区人才的过度竞争必然会导致人才待遇的降低,该地区企业在经济利益驱动下,必然会将来自不发达地区的人才与来源地的社会保险“捆绑消费”,不愿为其提供当地高水平的福利待遇。这样发达地区无偿享受了落后地区的劳动力收益,而落后地区却被迫承担了发达地区的劳动力成本。(3)地方财政之间的非合作。在公共财政资源有限的情况下,上述结果引发的利益驱动会使地方政府片面追求自身的最大利益,或者花费过高成本争夺中央财政的社会保障资源,或者攫取当地的养老资源挪作他用,与民夺利。非合作博弈理论告诉我们,博弈各方的个体理性行为通常会导致集体的非理性,最终的结果就是对农村养老保险的始终不作为或者是违规假作为,阻碍了养老保险事业的健康发展。

(三)地方财政与基层管理机构之间的合谋博弈

我国地方基层财政从属于当地政府,财政缺乏必要的独立地位。权力结构的一极化使得地方政府与财政主管部门达成合谋,养老基金被随便挤占、挪用,成为管理层谋取福利的工具。一项在江苏省的调查表明,调查涉及的 7个城市,已经流失的资金占基金总额的 35%。资金流失的表现之一是管理费用,一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的 30%以上。

(四)政府财政主体与社会组织的歧视性博弈

当前我国的农村养老保险由政府为主导垄断经营,资金运营效率低下,财政压力大,强烈呼唤社会私人组织的进入。不同的养老保险项目,市场化程度不同,营利空间也有差别。养老保险基金运营、养老商业保险等,市场化程度高,对私人主体有较大的经济激励,完全可以形成多元主体共同竞争的格局。对农村基本养老、公共老年福利等非营利事业,市场难以自发产生有效的激励机制,政府财政应当采取各种税收优惠措施和政策倾斜,鼓励社会非营利组织进入。这样才能形成竞争有序的多元主体供给格局。

公共品市场上不同产品的营利机制,会导致如下结果:高营利性组织比之低营利性组织、营利性组织比之非营利性组织,更具有俘获政府的倾向和实力,只要行贿支出不影响其利润的获得,就会不遗余力地收买规制者,诱惑其做出有利于自己的决策。而低营利性组织或非营利性组织自身在利益获取上的动力和实力欠缺,使其不具备能与高营利性组织相抗衡的行贿资本,在俘获规制官员、争夺进入权的激烈竞争中总是处于劣势。对基金运营管理等市场化程度高、利润空间大的项目,政府会凭借自己的权力把持其垄断地位,设置各种障碍阻止私人主体的进入。对农村老年福利事业、救济事业等,由于非营利组织的“俘获能力”弱,政府的寻租空间狭小,往往不作为或假作为。在构造多元主体共同竞争的养老保险供给格局中,由于存在明显的激励不足和激励过度,政府财政主体对社会组织倾向于制定歧视性政策,阻碍了竞争格局的形成。

三、公共财政与农村养老保险制度有效融合的政策建议

由于我国农村养老保险制度处于制度建设的初期,要求公共财政不仅要提供基本的制度支持和物质基础,还要具备适应特殊时期(农村养老保险的城乡差别、特殊的文化价值传统、养老保险的多层次、多样性等)的过渡性职能,从而稳步科学地推动农村养老保险事业的健康发展。

(一)根据农村养老保险项目的公共产品属性,科学配置公共财政框架内各级财政的权力资源

我国农村养老保险事业迟迟难以推广建立的主要制度性原因是基层财政的财权、事权不相匹配,无法为养老保险事业的建设提供足够的制度保障和经济支持。在经济利益驱动下,农村基层财政还未实现向公共财政的转型,仍然是生产财政,在养老保障的提供上,责任缺位、投入不足。应根据农村养老保险项目的公共品属性,明确划分中央、地方、基层各自承担的事权,并配置相应的财权。

1.基本养老保险项目

中央和省级财政应承担大部分责任,包括资金筹集、拨付都要列入公共财政支出。其中统筹账户应完全由中央或省级财政负担;个人账户由农村基层组织负责资金的筹集,并上缴财政专户;专项计划可由中央和地方财政共同承担,根据不同地区的情况区别对待。(1)计划生育养老保险必须由政府提供,财政支撑,保证公共服务的均等化;(2)失地农民养老保险,应由受益主体共同分担,根据土地换保障的不同模式,政府主导型模式应将土地出让金纳入养老保障财政专户,由政府财政统一管理,管理权限最多只能下放到县一级,防止资金的流失和滥用;商业型模式可将土地出让金或股权收益等交由商业保险公司运用,政府财政监管,对市场风险起兜底作用;(3)对进城务工的流动群体,应由中央财政为主、地方财政为辅建立专门的养老保障财政服务体系,时机成熟后再并入城乡统一的养老保障体系。对养老保障资金的运营管理,应由中央财政建立独立的专门性部门,采取集中管理模式,权限尽量上收。养老资金的支付环节上,中央、省级财政应承担转移支付的职责,使基本养老保障实现地区、群体的公平,基层财政仅仅承担资金的支付等行政职能,防范资金的随意流失。

2.集体补充养老保险

基层财政的事权应主要体现在集体补充养老保险项目上。根据当地经济发展状况,乡、村级别的集体经济组织应提供辅助性的养老补贴,并在该组织的公共财政中列支,便于上级的监管。对地方性老年福利事业,应由县级财政为主导,乡、村级财政为辅,上级财政予以适当的补贴。乡镇企业为职工缴纳的养老保险,由当地政府监管,提供税收优惠政策,在时机成熟时并入城市养老保险体系。

(二)公共财政框架下的农村养老保险参与主体多元化治理模式

公共财政是法治财政、民主财政,对多元经济主体具有天然的包容性。鉴于我国农村养老保险事业的特殊性,不能建立像城市那样的集中统一的政府管理体制。针对农村养老保险中的部分具有准公共品或私人品性质的项目,完全可以引入社会经济主体,采取政府与社会组织多元主体共同参与的治理模式。

主要包括以下几个方面:(1)规范公共财政的制度框架,对可以由地方财政承担的养老保险项目,合理配置事权和财权,并对其建立严格的监督管理机制;(2)采取财政补贴和税收优惠等倾斜性政策,鼓励农村金融和商业保险机构进入养老保险体系,大力发展农村业务,承担具体的操作性业务;(3)在有条件的农村地区,鼓励发展非营利性社会公共组织。由农村养老保险参保人、集体经济组织、政府三方代表共同组成,成立农村养老保障委员会、理事会或基金会,从事养老保障的具体事务性工作,包括资格认定、待遇给付、资金收缴以及保险诉讼等。其经费来源可以是公共服务性收费、社会捐赠、财政补贴。政府只承担立法、政策制定和监督,无权干涉其正常业务。这样可以分担政府的负担,提高专业化分工程度,引入民众的监督,提高农民的参保积极性。

(三)制定不同地区公共财政覆盖农村的政策,建立合理的公共产品投资分担机制

从大的区域比较,我国东、中、西部地区经济发展水平和农村公共事业的发展水平基本上呈递减之势,对中央、省级财政依赖程度递增,加上各地区农村对公共产品的需求情况不尽相同,公共财政覆盖农村的政策应因地制宜、区别对待。现阶段,中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难,公共财政覆盖农村的支出,中央财政和省级财政相应承担的比例要多一些。随着市场机制的完善和财政体制的深化改革以及县乡财政状况的好转,可以逐步将一些领域的发展职责让渡给市场调节和县乡政府;东部地区地方财政财力较强,公共财政覆盖农村的支出主要由省、县、乡财政负担,但作为政策引导,中央财政对于东部地区应给予适当补助。

在市场经济条件下,农村社会保障是一种重要的公共产品,是维系社会稳定的重要纽带,发挥农村公共财政的保障职能,加大公共财政对农村社会保障的扶持力度,让公共财政的阳光普照农村,将有助于消除城乡二元结构,构建公平统一的社会保障体系,让农民真正享受“国民待遇”。

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