构建民事行政案件申诉风险告知制度的思考

文◎马凌云

构建民事行政案件申诉风险告知制度的思考

文◎马凌云*

在各项检察职能中，民事行政检察职能是一项面向社会、直接参与和谐社会建设的特殊检察职能。一方面，宪法赋予的法律监督职权要求我们对人民法院错误的民事行政生效裁判要坚定的予以纠正；另一方面，服务大局的理念要求我们对程序正当、实体真实的申诉案件做好息诉服判工作。而如何更好地使申诉人息诉服判一直是民事行政检察工作中的一个难题。笔者以为，构建民事行政案件申诉风险告知制度或许是解决这一难题的有效举措之一。

一、构建民事行政案件申诉风险告知制度的必要性

所谓民事行政案件申诉风险告知制度，是指检察机关通过制作“民事行政案件申诉风险告知书”，告知申诉人提出申诉可能承担的风险情形，并由案件承办人将风险告知书依法、及时并直接送达申诉人，将送达反馈情况录入案卷的一项工作制度。建立该制度对于做好息诉工作、提高申诉人证据意识等有一定意义：

一是构建民事行政案件申诉风险告知制度有助于做好息诉工作。

息诉工作是当前民事行政检察的一大任务。以上海、天津为例，上海市民行检察部门从2006年以来，每年平均受理申诉案件1358件，抗诉65件，抗诉数占受理数的4.8%，95%以上的案件要做息诉答疑工作。而从2003年1月至2008年12月，天津市全市检察机关共受理各类民事行政申诉案件8470件，向法院提出抗诉780件。抗诉数大约占受理数的9%，同样90%左右的申诉案件也要做好息诉答疑工作。［1］做好民事行政检察息诉工作，对支持人民法院的公正裁判、保证检察机关正确行使抗诉权、维护司法公正起着不可低估的作用，尤其在构建区域和谐、维护社会稳定方面的重要作用，更是其他检察职能所无法替代。

做好息诉工作需要多维度的思考和具体的方式方法，其中不能不考虑申诉人的心理因素。心理学上用“情绪指数”来衡量人的情绪，其公式为：情绪指数＝期望实现值/内心期望值。这一公式告诉我们，在期望实现值确定的情况下，内心期望值高，其情绪指数就低，个人就体验到较多的消极情绪；反之，情绪指数就高，人就体验到较多的积极情绪。期望值越高，心理上的情绪冲突越大。通过构建民事行政案件申诉风险告知制度，在对申诉案件进行实体和程序审查之前，将申诉可能带来的风险告知提示申诉人本人，从心理层面降低其内心期望值，可以使其体验到更多的积极情绪，为案件审结后的答复和息诉做好铺垫，从而有助于做好申诉案件的息诉工作，使检察机关集中更多的司法资源对程序违法、裁判不公的案件进行监督。

二是民事行政案件申诉风险告知制度有助于提高申诉人的证据意识和法律意识。

“打官司就是打证据”，司法机关办案所认定的事实并不是自然发生的事实，而是依据当事人提供的证据依据法律规定来认定的事实，即法律事实。一个案件事实的客观性与法律事实之间是有距离的。这一距离的缩小依赖于一个案件中的合法证据的多寡。事实上，客观真实作为一种理想的价值而存在，无疑具有积极意义，但其是有缺陷的，其最大的问题就在于过于浪漫主义而脱离了诉讼的实际，而法学不同于文学，不容有浪漫主义的生存空间。相比之下，法律真实与之相类似的学说之所以得到多数学者、法官的认同，得以在我国取代客观真实而成为主流学说，主要是由于它们是从诉讼的实际出发的，是一种现实主义的真实说。［2］

在民事诉讼中，为了保持当事人双方力量适度的平衡和国家权力在民事诉讼中的相对中立，外来的附加力量尽量少一些总比多一些好。［3］除了法院对依法应当由其调查收集的证据未调查收集时，检察机关可以针对这类证据调查取证外，民事行政申诉案件的监督更多地依赖当事人提供的证据。而通过民事行政案件申诉风险告知制度，由案件承办人向申诉人告知讲解法律事实与客观事实之间存在的差异，能够调动申诉人的积极性，使其更加注重证据的收集和保存，更加懂得规则之治的真正内涵，从而能够提高其证据意识和法律意识。

三是民事行政案件申诉风险告知制度还有助于及时了解申诉人性格特点，便于做好申诉案件的提前预警工作。

民行检察预警是民行检察部门根据申诉案件的当事人对案件处理结果的异常反应设定的一种制度。及时预警能实现妥善处理突发事件以期达到维护社会秩序稳定的目的。通过民事行政案件申诉风险告知制度，案件承办人初步了解当事人的性格特点及其情绪等方面的变化，对于可能引发上访的申诉案件提前预警，并对预警案件倾注更多的精力，更加耐心倾听当事人诉求，就案件认定事实和适用的法律给予详尽地的解答，尽量平息当事人过激情绪，消除当事人对立态度。这种使得申诉案件预警前移的制度有助于从源头上做好工作。

二、民事行政案件申诉风险告知书的制作

民事行政案件申诉风险告知制度主要是通过书面告知申诉人的方式予以实现。由此应由检察机关根据民事诉讼法、行政诉讼法以及人民检察院民事行政抗诉案件办案规则等规定，专门制作一式两联的《民事行政案件申诉风险告知书》以提示申诉人在申诉过程中可能遇到的风险。具体内容笔者以为主要可包括以下方面：申诉人向人民检察院申请抗诉，不影响人民法院对生效判决或裁定的执行；申诉人提出的申诉并不一定都符合立案的条件，存在不予立案的可能；符合立案条件的民事行政申诉案件，在进行必要的审查和调查后，不一定都能抗诉。人民检察院抗诉是依法启动再审程序，审判权由人民法院依法行使，进入抗诉程序不必然导致改判；申诉人向人民检察院申请抗诉并经人民检察院受理审查结案以后，申诉人又向人民法院申请再审，如超过申请再审的两年法定期限的，其法律后果由当事人自行承担；人民检察院依法对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实行监督，其抗诉范围不仅仅限于当事人申诉的范畴，抗诉结果不一定有利于申诉人；法律规定对人民法院生效判决、裁定，由上一级人民检察院抗诉，因此申诉案件可能要经两级人民检察院审查（有些案件要经三级人民检察院审查）后提出抗诉，当事人对案件的申诉、审查、抗诉、进入再审这一过程的较长周期应有明确认知；案件的客观事实与法律事实之间存有差异，缩小这一差异依赖于案件中合法证据的多寡等等。

三、民事行政案件申诉风险告知书的送达

送达是民事行政案件申诉风险告知制度中的重要组成部分，送达的有效性直接制约和影响着申诉案件的质量和效率，因而对民事行政案件申诉风险告知书的送达主体和送达方式应予明确。

首先，风险告知书的送达主体即从事具体送达行为的应是承办该案件的检察人员，不应由其他人替代。制作、送达“民事行政案件申诉风险告知书”的目的在于向申诉人传达申诉风险，使不符合抗诉条件的申诉案件更好地息诉，并初步了解申诉人的性格特点。而要真正实现这些目的，案件承办人就必须“事必亲躬”以保证风险告知书的依法送达，这是落实民事行政案件申诉风险告知制度的关键所在。

其次，对风险告知书应采取及时直接送达的方式。作为申诉案件的提起者，申诉人大多是主动找到检察院的，所以对申诉人的送达一般不存在障碍。民事行政申诉案件应在受理之后的三日内，对当事人给予充分的告知和阐释，以使其知晓送达文书的内容和申诉存在的风险。同时为了进一步宣扬法治，调动申诉人的积极性使其更加注重证据的收集和保存，提高其证据意识和法律意识，应该由承办人直接当面送达风险告知书，而不宜以电话通知、托人转告转交或者邮寄送达取代直接送达。此外，对于民事行政案件申诉风险告知书送达回证或者反馈情况应收入卷宗。

总之，通过构建民事行政案件申诉风险告知制度，能够保证民事行政案件申诉人的知情权，使其对民事行政检察监督职能有个全面客观地认识，有助于检察机关做好民事行政检察工作。

注释：

［1］张立：《直辖市民行检察：三大难点如何破解》，载《检察日报》2009年7月15日第8版。

［2］李浩：“论法律中的事实——以民事诉讼为例”，载《法制与社会发展》2004年第3期。

［3］田平安、李浩等：“中国民事检察监督制度的改革与完善”，载《现代法学》2004年第1期。

*北京市海淀区人民检察院［100089］