加强农村土地综合整治促进宁波城乡统筹发展——对加快推进农村土地综合整治工作的建议

宁波市国土资源局 许军辉

加强农村土地综合整治促进宁波城乡统筹发展
——对加快推进农村土地综合整治工作的建议

宁波市国土资源局 许军辉

农村土地综合整治是指以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，以城乡结合部为重点，统筹规划，整合各类涉农资金和社会投入资金，对农村田、水、路、林、村、房等采取综合整治措施，增加有效耕地面积，改善农业生态环境，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。主要实现方式是：一是开展农田整治。对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。二是推进村落整治。对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，一起建设，一起更新，建设现代新村。同时，又要防止大拆大建。三是发展非农产业。在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业。四是促进城乡互补。城乡建设用地增减挂钩，增加了建设用地流量，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，改善农村生产生活条件。

开展农村土地综合整治，是中共中央十七届三中全会作出的重大决策，是今后一个时期的重大任务。组织实施好农村土地综合整治，是大力改善农村生产条件、提高耕地质量、严守耕地保护红线、确保粮食安全的重大举措，是提高农民群众生活质量的重大民生工程、德政工程，是优化土地利用结构、统筹城乡发展、推进新农村建设的重要途径。特别是在新形势下，开展农村土地综合整治，对于繁荣农村经济，改善农村民生，深化统筹城乡发展的实践，逐步实现同发展共繁荣的目标具有重要意义。

农村土地综合整治是一项全新的工作，是一项需要政府主导、国土部门提供平台、相关部门联动推进的系统工程。目前宁波市虽然也下发了推进农村土地综合整治工作的文件，成立了工作领导小组，但有的部门仍然没有足够重视，相关配套制度和保障机制较为缺乏，工作合力还未形成，整体工作向前推进难度较大。为此，笔者结合工作实践，对加快推进宁波农村土地综合整治工作谈以下几点粗浅的认识和建议。

一、提高思想认识，积极开展农村土地综合整治工作

农村土地综合整治是以科学发展观为统领，围绕搭建城乡统筹发展和社会主义新农村建设的新平台，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为抓手，引导、聚合各类涉农资金，按照“用地集约、资源共享、设施配套、民生改善”的要求，采取综合措施，实施对农村田、水、路、林、村全面整治。开展农村土地综合整治，必须坚持以人为本、尊重民意，不搞强迫命令，不搞形式主义，真正让农民群众得到实惠；必须尊重规律，坚持因地制宜，分类指导，突出整治重点，注重区域特色；必须坚持政府主导、社会参与，引入市场机制，实行政策激励，调动和保护好各方面的积极性。各级政府和有关部门要从统筹城乡发展的战略高度，深化认识，抓住机遇，积极开展农村土地综合整治工作，努力实现“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障、城乡统筹发展有希望”。

二、明确目标要求，有序推进农村土地综合整治工作

农村土地综合整治工作要与社会主义新农村建设有机结合，要按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，有计划、有步骤地组织实施。

1、全域规划。全面分析村镇自然资源、经济产业发展状况、土地利用结构、农民住宅、农田水利设施、公共服务和基础设施的建设状况，明确村镇发展定位，科学编制集产业发展、农民建房、基础设施、公共服务、农田水利、环境治理等于一体的农村土地综合整治规划，确定村镇区域土地利用规划布局、产业规划布局、土地综合整治规划布局和村庄建设规划布局。

2、全域设计。依据土地综合整治规划，按照“以人为本、尊重民意，有利生产、方便生活，造价适中、彰显特殊，配套完善、服务齐全”的设计原则，制订产业发展、农民建房、基础设施、公共服务、农田水利、环境治理等建设项目整体实施方案，明确各建设项目的目标任务、区域定位、实施步骤、保障措施，整体推进农村土地综合整治。

3、全域整治。根据项目实施方案，着眼于整个村镇区域土地利用的结构优化和合理布局，在项目区内对农用地、宅基地、集体建设用地、未利用地进行整理复垦开发，宜垦则垦、宜整则整、宜耕则耕、宜建则建，对村镇旧房改造、农民新居、基础设施和公共服务配套设施一起建设、一起更新，全面推进农村土地综合整治。

4、分步实施。全市三年内（2010-2012年）开展120个农村土地综合整治示范项目，其中省级示范项目9个。每年年初将按照各县（市、区）培育中心村建设任务，结合中心村数量和经济发展状况，下达各县（市、区）整治任务。各县（市、区）要对农村土地综合整治示范项目进行具体排查，制定年度推进计划。对纳入今年全市50个整治项目，要尽早申报立项，加快组织实施。

三、强化工作措施，加快实施农村土地综合整治项目

1、科学编制农村土地综合整治规划。坚持规划先行，明确农村土地综合整治的目标任务、区域布局、实施计划和保障措施。以土地利用总体规划、城乡建设规划为依据，由县级人民政府组织国土资源、建设、规划等相关部门及乡镇人民政府，整合村庄建设、交通、水利、农业等规划，有计划、有重点、有步骤地编制土地综合整治项目规划。项目规划要加强与部门衔接，优化资源配置，合理安排生产、居住和生态用地，统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设，统筹文化、教育、卫生、社会保障等公共事业发展。

2、加大土地综合整治投入力度。各县（市、区）要根据土地综合整治项目的实际情况，在县、乡两级人民政府的统筹下，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，聚合土地整理开发、农村公路建设、农业综合开发、农田水利等相关涉农资金集中使用，充分发挥各项资金使用的叠加效益。加大财税和金融支持，各级要根据财力情况逐步加大农村土地综合整治投入。金融机构要创新农村金融产品和金融服务，为产业发展、农民建房和农村公益事业提供信贷支持。

3、加强城乡增减挂钩指标管理。农村土地综合整治经验收确认的各项指标由国土资源管理部门建立台帐，实行统一管理。城乡增减挂钩指标实行年度计划管理，市政府将对各县（市、区）挂钩指标进行适量统筹。农村土地综合整治节余的城乡增减挂钩指标在城镇使用的，土地出让所得收益要返还项目区，用于改善农民生产生活条件。城乡增减挂钩指标可以在省域范围内按市场价格进行有偿调剂使用，所得收益应专项用于农村土地综合整治项目。跨市、县（市、区）调剂指标的，必须经市、县级人民政府同意。

4、鼓励社会资金参与农村土地综合整治。支持鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体，自筹资金开展农村土地综合整治。各地每年要有计划从土地综合整治项目库中选择一部分项目，通过招投标方式确定社会投资者。也可由社会投资者根据土地综合整治规划自行选择综合整治区域，按程序申报立项。项目所在地的农办要加强指导，并与其签订合同，明确整治区域和规模、内容和期限、新增耕地面积和建设用地置换指标、考核验收、指标回购和资金补助标准等内容。

四、加强组织领导，确保农村土地综合整治顺利开展

1、加强领导，落实责任。各级党委、政府要高度重视，统筹各方面力量，为推进农村土地综合整治提供组织保障。要抓紧组建农村土地综合整治领导小组，由政府主要领导任组长，分管农业农村和国土资源工作的领导任副组长，农办、国土资源、财政、发展改革、建设、交通、环保、水利、农业、林业、监察、审计等部门负责人为成员。领导小组办公室设在农办，负责组织指导和综合协调工作。县级人民政府作为农村土地综合整治工作的责任主体，要切实加强统筹协调，确保项目实施统一步调，整体推进。乡镇要抓好项目实施过程中的宣传发动、组织协调、矛盾调处等工作。

2、部门协作，形成合力。各相关部门要按照综合整治的要求，各负其责，加强协调，形成合力，确保资金投入到位，技术指导到位，监督管理到位。国土资源、规划、建设、农业等部门要依托土地开发整理等技术力量，切实承担规划编制、技术指导、情况调度、考核验收等日常工作。农办、财政、发展改革、交通、环保、水利、林业、监察、审计等其他部门要按各自职能做好相关工作。必须始终把维护群众利益、争取群众支持放在首位。对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见，每个项目必须得到村民会议三分之二以上的成员或三分

3、以人为本，依靠群众。之二以上的村民代表同意才能实施。要创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设，扩大农民在当地就业，确保群众受益。

建立由监察部门牵头，农办、国土资源、财政、审计部门及当地群众参与的项目监督机制。进一步完善公示制度，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；建立完善群众意见征集制度，尽可能满足大多数群众的合理要求；建立严密的资金审核制度和透明的资金拨付制度，对相关资金实行专账专户，专款专用。对政府组织的集中连片建设或改造的农村住房及配套建设，必须进行工程招标。

4、加强监管，规范运作。