总结经验 深入推进依法行政

杭州市国土资源局

总结经验 深入推进依法行政

杭州市国土资源局

自2006年以来，我市国土资源系统按照省厅的统一部署要求，坚持内外齐抓，多措并举，较好地完成了《国土资源管理系统全面推进依法行政规划（2006-2010年）》各项任务和要求。

一、《规划》实施工作扎实有效，取得丰硕成果

近五年来，我局以科学发展观为统领，以全面实施《规划》为契机，坚持“有法可依”与“有法必依”相结合，坚持制度建设与制度执行一起抓，全面推进依法行政工作，取得明显成效。

1、政策法规体系不断完善

五年来，共起草地方性法规修改草案1部，起草市政府规章送审稿3部，制定局发规范性文件15个，清理局发和市发文件57个，对5件规范性文件和2部政府规章进行了制定后评估。经过多年的努力，除国家和省的法规和规章外，我市逐步形成了以《杭州市土地管理规定》等2部地方性法规为基础、以《杭州市土地储备实施办法》等7件政府规章为主干，以《杭州市市区征地综合补偿标准》等71件政策性文件为补充的地方性政策法规配套体系，国土资源规划、保护、管理和利用的各个方面都已基本做到有章可循，有据可依。制度建设不仅步伐加快，而且质量也明显提高，五年来，没有发生因制度不健全或不合理而引致的信访和诉讼事件。

2、集体决策制度逐步健全

制定并完善了《局长办公会议制度》、《集体会审制度》和《重大事项集体决策制度》。政策法规拟订、土地出让合同变更、较大额度的财务开支、重大行政处罚决定等提交局长办公会议集体决策。对专业性较强且经常发生的招拍挂地块出让起价确定和其他地价确定，则由分管领导主持地价集体会审会，集体研究决定。此外，编制或者修改土地利用总体规划、拟定或者修改基准地价等对经济社会发展有重要影响的事项，列为重大集体决策事项，按照专门程序进行讨论和决策。2006至2009年共举行局长办公会议121次，讨论事项834件，举行地价集体会审会议43次，讨论事项1566件。

3、审批制度改革成效明显

按照合法合理、提升效能和积极稳妥的原则，精简了审批事项、优化了审批流程、压缩了审批时限。对内设机构的设置作出调整，使行政审批职能尽量向一个处室集中；将审批层次设定为审查、审核和审批三级，对备案项目和常规性项目，原则上设定为审查和审核两个层次，以减少环节。市局行政审批的总办理时限总缩减幅度为21.1%；其中，大宗地登记、单套住宅土地登记、地质灾害危险性评估成果备案等5项行政审批项目实现当场办结。桐庐县局设立行政许可科，提供“一站式”审批服务，审批速度提高50%以上。

4、自由裁量规则发挥作用

针对市、县两级国土资源部门自由裁量行为主要集中在行政处罚领域的实际，制定了全市范围统一执行《国土资源行政处罚裁量基准》，对行政处罚中的自由裁量权特别是涉及罚款数额的确定进行具体化和约束性规定。主要是将各类国土资源行政处罚中的自由裁量权，分成3大部分和13小类进行规范。根据用地规划、土地用途、违法面积、破坏程度等情形，将103种违法违规行为的法定罚款额度作具体划分，制定相对应的275种处罚基准。要求办案人员严格按照基准进行处罚，无特殊情形处罚额度不作调整。

5、权力阳光运行形成机制

一方面。我们按照市政府统一部署构梳理了行政职能、制定了权力清单、构建了权力行使流程，通过市阳光办的网络予以公开。另一方面结合本局工作实际积极推行政务公开，办事内容、办事程序和时限、税费标准、申办必备资料和办理结果在办事大厅电子屏上及局门户网站全部公布。制定和实施《行政审批事项归档材料及公开方式指导意见》，对15类行政审批事项的归档材料及其公开方式作了分门别类的规定，明确了主动向社会公开、对一般申请人公开、对有利害关系的申请人公开、对行政管理相对人公开等公开方式的条件和程序，做到既保守国家秘密、商业秘密和个人隐私，又保障群众的知情权和监督权。

6、行政执法监督水平提高

制定《重点审查岗位督查办法》，对许可、审批、验收、处罚等重点岗位进行全方位监督。针对薄弱环节加强专项监督，五年来开展了包括耕地保护、土地矿产秩序整顿、征地拆迁等在内的20余次专项监督检查，及时发现和纠正存在问题。发挥行政复议的层级监督作用，五年来收到以分局、县（市）局为被申请人的行政复议申请45件，审理43件，维持16件，撤销1件，发出法律意见书5份，对发现的问题予以指出和纠正。自觉接受人大、政协的监督，2006至2009年，办结人大议案、建议、提案132件，反馈件满意率为100%。自觉接受人民法院的审判监督和复议机关的复议监督，2006至2009年，应诉行政诉讼和行政复议673件，无一败诉。

7、履行法定职责能力增强

协调推进资源保护、用地保障和权益维护。2006年到2009年，全市通过土地开发整理补充耕地12.33万亩，连续13年实现耕地占补平衡；查处国土资源违法案件4319件，涉及土地面积41718亩，追究刑事责任31人。全市供应各类土地8709宗，20357公顷。全市出让10646公顷，出让价款17935621万元，其中，招拍挂出让面积和价款分别为7007公顷和17030438万元，分别占出让总面积和总价款的65.82%和95%；全市共出让采矿权389个，累计收取采矿权出让所得（或价款）78866.6038万元。农村建设用地指标单列，农村土地确权登记发证加快，集体所有土地发证率达到100%；信访总量呈现总体下降趋势。干部职工服务意识和服务能力增强，局窗口先后获得共青团中央授予的全国“青年文明号”，全国妇联授予的全国“巾帼文明岗”等16项荣誉称号。

二、《规划》实施工作积累了丰富经验，为深入推进依法行政提供了重要启示

我局五年来的依法行政工作，紧紧围绕《规划》确定的转变管理职能、创新管理方式、规范管理行为的总要求，牢牢把握维护公民权利、约束行政权力、提升服务质量的总原则，目标明确，领导有力，措施严密，层层推进，取得明显成效和不少经验。

1、四个主要特点

一是领导有力。局党委从全局高度长远角度谋划依法行政工作，从人员配置条件支持等方面强化依法行政工作基础。储根荣局长亲自担任“五五”普法领导小组组长，每年都召集会议专题研究部署依法行政工作。《规划》实施启动之年，经争取市编委同意，单设政策法规处，专门负责牵头依法行政等工作。在全局办公经费总体平稳下降的情况下，依法行政和法制宣传工作经费不减反增，从2006年的74.59万元增加到2009年的107.4万元，各项依法行政工作都有经费保证和条件保障。依法行政工作机制建设得到加强，形成了法规处牵头，办公室、人事处、监察室和机关党委参与实施的依法行政工作格局。

二是措施严密。根据《规划》要求，结合我市实际，制定了《杭州市国土资源系统依法行政实施意见》，细化了内容、措施和要求。每年都制定和实施《依法行政工作计划》，有步骤地落实《规划》任务。2008年8月，在全市系统开展依法行政和“五五”普法中期检查，表彰了15个先进基层单位和30名先进个人，发现和纠正了存在问题。为确保《规划》全面落实，制定和实施了《行政执法责任制实施方案》、《实施行政许可工作制度》等49个依法行政工作制度，制定和实施了《机关效能建设八项制度》、《工作效能督查惩戒办法》等25个廉政效能建设制度，这些制度相互协调配合，形成了促进和保障《规划》依法行政的较为严密的工作制度体系。

三是层层推进。从我市实际出发，突出重点，层层推进，环环相扣。2006年着重梳理行政执法职能，为全面推进依法行政打下基础；2007年着重清理规范性文件和由我局实施的政府规章，为推进依法行政优化制度环境；2008年着重规范行政处罚自由裁量和推进政府信息公开，实现依法行政工作难点突破；2009年着重实施行政审批事项精细化管理，依法行政工作向纵深迈进；2010年着重开展《规划》实施验收和“五五”普法验收，查漏补缺，总结提高，全面推进依法行政工作。

四是成效明显。五年来的依法行政工作，基本实现了提升法治意识、完善政策法规、规范权力运行和提升服务质量的目标，取得明显成效。我局依法行政工作得到了部、省厅和市政府的充分肯定，先后被国土资源部评为“依法行政工作实绩突出的市县国土资源局”，被省国土资源厅评为“依法行政先进集体”，被市政府确定为首批“杭州市依法行政示范单位”，还被确定为全国和省政策法规联系点。

2、三点工作体会

我局依法行政工作能够取得一些成效，得益于部和省厅的正确领导，得益于《规划》的科学引领。同时，我们还有以下几点体会：

一是，制度建设必须以维护群众权利为重心。近年来，我局制度建设理念实现了从重行政权力到重群众权利的转变，无论是在制度建设项目的选择上，还是在制度建设内容的设计上，抑或制度建设的调研论证上，都突出以民为先和以民为本，使政策法规在起草阶段就做到反映民意，集中民智，全面提升了制度建设质量。实践表明，运用制度手段推进资源管理方式和利用方式的根本转变，必然会涉及错综复杂的利益关系，只有以维护群众权利为重心，制度才会有生命力和影响力，才能成为改革发展稳定的平衡器。

二是，依法行政必须以规范行政权力为重点。近年来，我局按照“五个具有”和“五个不发生”的要求严格规范行政行为，努力防止不作为、乱作为、滥作为和慢作为，在改进改进服务、提高效率等方面取得明显收效。实践表明把规范权力运行作为依法行政工作的重中之重，是依法行政的本质要求。国土资源管理是行政权力较为集中的领域，涉及广大公民和法人重要的财产权利，是社会关注的焦点，必须牢固树立制约权力、加强监督、方便群众、服务社会的管理理念。

三是，诉讼复议工作必须以促进社会和谐为目的。近年来，我局认真做好诉讼复议工作，没有发生败诉案件，但我们并没有把追求胜诉率作为最终目标，而是努力通过诉讼复议工作发现行政管理行为中存在的问题和不足，并认真加以改进，最大程度地维护群众利益和促进社会和谐。实践表明，行政诉讼和行政复议作为解决行政争议的重要形式和必要渠道，其功能在于监督行政机关依法行政，保障群众合法权益，满足群众合理诉求。既要运用法律手段解决问题，又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，努力调节好各种利益关系，正确处理好各种国土资源矛盾。

三、对进一步推进依法行政工作的建议

《规划》对全系统依法行政工作指明了目标和路径，产生了巨大的指引和推动作用。建议在总结《规划》成功经验的基础上，制定实施新一轮依法行政五年规划，在规划目标、任务、要求和步骤的设计上进一步突出科学性、可行性和约束力。同时，提出以下几点具体建议 ， 供决策参考。

1、培育资源法治精神

随着依法行政的深入推进，法治精神和法治文化的培育和弘扬日显重要。培育和弘扬法治精神和法治文化，比宣传和实施一部法律法规难度更大，任务更艰巨，具有全局性、根本性和长期性，值得我们全力谋划、投入和推进。建议新一轮依法行政规划把培育和弘扬法治精神和法治文化，列为重要目标和任务，要求各级认真研究国土资源法治精神和法治文化的构成要素和基本要求，努力把法治精神、法治意识、法治观念融入头脑、指导工作，努力创造“遇事找法、议事依法、决事用法”的法治氛围，形成具有浓厚国土资源特色的法治文化。

2、完善政策法规体系

加快《土地管理法》修改,健全和完善严格的农村土地管理制度，巩固和提升城市土地招拍挂出让制度，特别是把土地挂牌出让这个实践中行之有效的做法上升为法律规定，使招拍挂制度不因房地产市场的波动而有所动摇。加快制定《征收集体所有土地房屋拆迁条例》，明确土地征收与房屋征收的相互关系，统筹好城市化建设与农民权益保护。加快制定和完善国土资源信息公开、土地出让合同订立履行、土地开发整理等方面的法规规章，为解决难点热点问题提供法律依据。

3、深化执法体制改革

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要求各级积极探索相对集中行政许可权，提高审批效率，完善审批监督制约机制。要求各级完善国土资源行政程序，行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由，以行政处罚为切入点，全面推进说理性执法。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

4、加强法制工作指导

加强对下级特别是市县国土资源部门法制工作的指导和监督。市县国土资源部门直接面对社会和群众，直接担负发展和稳定，法制工作尤显重要，国务院专门下发《关于加强市县政府依法行政的决定》，对市县政府及其部门的依法行政工作提出了很高要求。建议指导市县国土资源部门提高工作人员特别是领导干部的依法行政意识和能力；指导建立完善体现科学民主公开要求的行政决策机制，提高决策质量和透明度；指导做好规范性文件的合法性审查和定期清理；指导做好征地拆迁工作和政府信息公开工作，提高服务水平和化解行政争议的能力。