赴巴西智利秘鲁土地资源管理考察报告

浙江省国土资源厅赴巴西、智利和秘鲁考察团

赴巴西智利秘鲁土地资源管理考察报告

浙江省国土资源厅赴巴西、智利和秘鲁考察团

应巴西地理统计局(IBGE)JaymeItaluga局长、智利智中经济贸易促进会（SOFECO）HexingWang会长和秘鲁土地产权规范化委员会(COFOPRI)DavidRamos Lopez主任的邀请，浙江省国土资源厅土地资源管理考察团一行6人，于2010年7月10日－21日，赴巴西、智利和秘鲁进行土地资源管理考察与学术访问。此次考察的目的主要有三个方面：一是了解巴西、智利和秘鲁三国的土地资源管理情况，特别是在土地执法监察方面的法律法规；二是了解中巴地球资源卫星遥感数据在巴西的应用情况，尤其是在土地资源遥感监测和动态巡查方面的现状和前景；三是希望通过此次考察访问，进一步加强与巴西、智利和秘鲁在相关领域的合作。

在巴西，代表团访问了巴西圣保罗州经济发展部（GovernodoEstadodeSāoPauloSecretariado EconomiaePlanejamento）地理测绘研究所(IBGEInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística)，与所长CelsoDonizettiTalamon等有关人员交流了巴西土地管理的现状与发展等情况，了解了中巴地球资源卫星遥感数据在土地资源管理方面的应用情况，建立了合作联系的渠道。在智利，智中经济贸易促进会（SOFECO）会长HexingWang先生专程陪同考察团访问了智利农业部政策研究司，交流了双方在土地资源管理方面的经验。在秘鲁，访问了秘鲁土地产权规范化委员会，DavidRamosLopez主任介绍了该国对抛荒地利用合法化方面的工作与经验。通过考察，我们不仅有机会了解这三个国家基本的社会、经济和自然条件，而且在一定程度上对三国的土地管理制度及其沿革也有了大致了解，达到了预期目标。

一、巴西、智利和秘鲁的经济社会情况

（一）巴西

巴西全称为“巴西联邦共和国”（TheFederative RepublicofBrazil），位于南美洲。国土面积851.49万平方公里，是拉丁美洲国家中面积最大的国家，海岸线长7400多公里。国土80%位于热带地区，最南端属亚热带气候。北部亚马孙平原属赤道气候，年平均气温27－29℃。中部高原属热带草原气候。南部地区平均气温16－19℃。2009年总人口1.914亿，占世界人口的2.8%。葡萄牙语为官方语言。首都巴西利亚（Brasilia），人口约204.32万。2009年，巴西GDP为15769.5亿美元，人均约8237美元。

巴西陆地面积846万平方公里，农业资源得天独厚，土地资源、生物资源、水资源等都十分丰富。巴西的森林覆盖率52%。亚马孙原始森林在巴境内的面积达500万平方公里(约占全球热带雨林的1/3)，其木材储量658亿立方米，食用、药用植物不计其数，价值难以估计。巴西境内无沙漠、盐碱地。土地资源丰富，其中西部著名的“稀树草原”占全国土地面积的21%，有可耕地面积1.68亿公顷，目前仅开发0.62亿公顷，尚有可开发土地1.06亿公顷，当前仍处在“拓展农业边疆”的发展阶段，耕地面积在不断扩大。有专家认为，巴西将是“21世纪的世界粮仓”。

巴西的土地占有状况极不均衡。大庄园主农业和小农并存，全国约有450万个农业单位。其中，30万个大农业单位，平均土地500公顷，15000户最大的农场，平均占地3万公顷。全国的良田大部分掌握在大庄园主手里，他们经营现代化的商业性农场，以生产大豆、甘蔗、咖啡、可可等出口农产品为主。而410万个小农生产单位，其平均土地面积10公顷，最多的60公顷，以生产木薯、黑豆等为主，劳动生产率和经济收入都很低。此外，巴西还有无地的农民1200万，他们生活在社会的底层，仍处于赤贫状态。

（二）智利

全称为“智利共和国”（RepublicofChile），位于南美洲西海岸，安第斯山脉西麓，东邻阿根廷，北连秘鲁，东北与玻利维亚接壤，南与南极洲隔海相望，西濒太平洋。人口1521万。西班牙语为官方语言。首都圣地亚哥(Santiago)，人口563万。智利国土面积约75.7万平方公里（含岛屿面积），是世界上形状最狭长的国家，南北长4332公里，东西宽90－401公里。地形大致可分为南北走向互相平行的三个条带。东为安第斯山脉的西坡，约占东西宽的三分之一；西为海拔300－2000米的海岸山脉，沿海岸展布，向南延伸入海；中部是由冲积物所填充的陷落谷地，长约850公里，宽50－200公里，海拔1200米左右，被称为中央谷地或智利谷地。

智利的矿产资源相当丰富，盛产铜、金、铁、锂、钼矿及硝石，堪称世界矿产资源大国，其中铜蕴藏量极为丰富，为世界第一铜产国及出口国。2008年，智利GDP为1694.5亿美元（人均10109美元），其中，工业占比重50.5%。

智利农业用地和林地面积为3550万公顷（约占陆域面积的47%），其中，牧场1400万公顷，林地1980万公顷，耕地170万公顷。智利农业发展水平相对较高，但也明显呈现传统农业和现代农业并存的二元格局。智利北部是渔业和矿产基地，中部是粮食、水果和花卉主产区，南部以畜牧、林业为主。智利政府十分注重发挥自身的比较优势，大力发展出口创汇农业。在进口粮食的同时，大力扶植水果和渔业生产，积极引进和开发国际市场需要的新产品。目前，智利已成为世界第一大水果出口国。90年代以来，智利水果出口量每年达150万吨左右，销往70多个国家和地区。

在农业发展中，智利特别重视农业科学技术的发展，千方百计引进先进技术和培养科技人才，并与欧美许多农业科研单位保持长期交流合作。智利十分重视农业应用技术研究和推广，尤其是水果和蔬菜新技术的推广和应用，在全国七个农业大区都设有国家级农业技术推广机构。此外，智利农产品加工业水平较高，尤其是水果加工和葡萄酒业较发达，技术主要来自欧美。

然而，智利的发展过度集中在少数产业，在过去10年中虽然经济增长率达5%以上，但失业率仍居高不下，创造就业一直是执政党施政主轴之一。2008年失业率为7.8%，2009年为9.6%，预计2010年将升为10.1%。

（三）秘鲁

全称秘鲁共和国（RepúblicadelPerú），是南美洲西部的一个国家，北邻厄瓜多尔和哥伦比亚，东与巴西和玻利维亚接壤，南接智利，西濒太平洋。国土面积128.52万平方公里，人口约2822.1万。首都利马(Lima)，人口约760.66万。西班牙语为官方语言。

秘鲁农业生产条件较差，发展水平不高。秘鲁西部是集约式绿洲农业区，气候十分干燥，年降雨量不足50毫米，靠源自安第斯山脉的河水灌溉，是秘鲁最重要的农业区；中部山岳地带粮食产量较低，属传统农业区；东部为林地农业区，农业开发水平更为落后。秘鲁渔业较为发达，鱼粉和鱼罐头产量分别位居世界第一位和第二位。针对本国干燥少雨的自然条件，秘鲁农业科研部门积极进行秸秆还田和免耕技术的研究和推广，并致力于消化和改造从以色列引进的节水灌溉技术和设备，大大降低了滴灌成本（相当于我国的1/4左右）。同时，秘鲁农业部门积极培育和推广玉米、土豆和杂粮新品种，发展羊驼生产。但秘鲁农业研究总体水平不高，科研设备陈旧，手段落后，比如育种，仍采用常规方法，很少涉及生物技术等领域。

二、巴西、智利、秘鲁三国在土地资源管理方面的主要做法与基本经验

巴西、智利政府非常重视农业的可持续发展，为实现资源的可持续利用，根据资源特点，对全国进行区域划分，规定不同区域种植不同作物，合理开发利用土地资源。同时还划定若干资源保护区，在保护区内不允许进行任何形式的开发建设。例如，巴西实行区域化种植，大豆主要在南部和东南部种植，柑桔的主产地在圣保罗州。巴西政府要求气候较为干燥的塞拉多平原南部地区的农场主将其20%的土地永久地保持原样，并规定亚马逊热带雨林地区严禁开发利用，全国共设立5500万公顷的保护区。

巴西鼓励农民保护水土资源。政府鼓励农民建设水土保持等水利设施和工程，种植绿肥作物，进行土壤改良和土壤培肥，并为从事这一项目的农民提供贷款等帮助。近年来，政府还利用世界银行提供的贷款，实行“提高小农生活质量”计划，开展小流域综合治理。主要是应用先进技术，改变小农的掠夺式经营方式，保护水土资源，促进资源可持续利用。联邦政府为这项计划提供了1.24亿美元的资金（其中向世界银行贷款5500万美元）。

巴西、智利和秘鲁的土地占有制度不合理，这导致土地利用率下降，产业结构畸形发展，造成大量无地和少地的农民涌入城市，导致农村劳动力严重不足。为了改变土地占有和利用的不合理现状，巴西、智利、秘鲁政府采取了一系列改革对策和措施：

（1）实行土地制度改革，改变土地占有关系。1964年11月30日，巴西颁布了《土地法》，规定政府有权依照法律条款，通过公正赔偿，征收农村地产，对荒芜土地进行征收，并将征收的土地有偿分配给无地和少地的农民。当地产主不执行土地的社会职能时，政府有权按照法律征收其土地，并将征收的土地有偿分配给需要土地的农业生产者。上世纪70年代中期以来，南美各国开展了土地改革，进一步改善和调整了土地所有制结构，促进了传统大地产制的解体。以前土地占有高度集中的大庄园与小农户并存的双重结构，逐步被以由现代资本主义农业企业与农民个体小生产为特点的新的双重结构所取代。

（2） 采用多种手段，促进土地利用率和生产率的提高。巴西于1979年颁布《农业土地税法》，对不同利用状况的土地，确定不同的税率，以迫使地产主提高土地使用效率和效益。巴西、智利政府鼓励通过移民垦植，允许居住在本国的外国人、外资企业购买其农村土地或林地，促进土地开垦。并有专门的机构帮助垦植的移民使其土地、房产合法化，如秘鲁土地房产合法化代理事务所就是具体承担土地房产合法化事务的工作。

（3） 建立农业保护区，强化资源管理。巴西政府为实现资源的可持续利用，根据资源特点，对全国土地进行区域划分，规定不同区域种植不同作物，合理开发利用土地资源。同时还划定若干资源保护区，在保护区内不允许进行任何形式的开发建设。例如，要求塞拉多平原南部地区的农场主将其20%的土地永久地保持原样，规定亚马逊热带雨林地区严禁开发利用。全国共设立了5500万公顷的保护区。

（4）鼓励农民保护土地资源。巴西政府鼓励农民建设水土保持等水利设施和工程，进行土壤改良和土壤培肥，并为从事这一项目的农民提供贷款等帮助。如利用世界银行提供的贷款，进行小流域综合治理等。

三、体会与建议

通过此次考察访问，我们与巴西、智利和秘鲁的土地管理及调查机构有了初步的接触，对其管理职能、工作领域及方法都有了一定的了解，几点体会及建议如下：

1、各国具体国情不同，土地管理的目标不同

巴西土地资源丰富，可耕地面积1.68亿公顷，已利用的耕地仅为0.62亿公顷，占36.9%，人均耕地0.88公顷（约合13亩），人地矛盾并不突出。因此，巴西土地管理的重点放在土地生态的保护方面。例如，亚马逊热带雨林曾经过度开发而造成环境破坏，备受世界关注。联合国环境开发署专门立项保护该流域，限制开发，并且每年拨付3亿美元专款作为补贴。另外一个土地管理的重点是服务于社会，为缓解贫富矛盾，缩小贫富差距、减少贫困而成立土地发展部，主要任务是大力发展家庭小农业，创造农村地区的就业机会，减少农村人口大量涌向城市。

我国人均耕地少（1.4亩），应该坚持耕地保护这一基本国策。同时，可以借鉴巴西等国在土地管理中重视对土地生态与环境保护的经验，以及土地管理目标与社会发展目标有机结合的做法，加强对自然景观和生态环境的保护与建设，实行土地整理生态化。

2、各国土地制度不同，管理模式也不相同

我国土地公有制，国家采取的是城乡土地统一管理的模式。国土资源部作为国务院土地行政主管部门统一负责全国土地管理和监督工作。各省、市、县均设有相应机构。而巴西、智利、秘鲁这些国家，土地是私人所有，全国没有统一的土地管理机构，土地资源调查、评价、规划、产权保护和交易等土地管理业务均分解到不同的部门。例如巴西土地资源调查由地理统计局负责，农村地区的土地登记和规划则由土地发展部负责，城市土地登记由地方政府执行，国有土地都是分头管理，没有统一的管理机构。智利和秘鲁也是如此。

但是，巴西、智利和秘鲁三国在土地管理中，某一个单项管理职能采取垂直管理体制，相对而言，是一种高度集中的管理。如巴西的土地调查由地理统计局负责，管理机构的设置是从联邦到各州垂直管理；土地登记从地方政府到州政府，也是相对集中管理，但具体的土地登记及测绘业务则由非官方的事务所代理。这种体制值得借鉴。

3、拓展思路，积极实施“走出去”战略，利用国外丰富的土地资源，为我国经济发展服务

我国人多地少、耕地不足是基本国情。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，保障与保护的矛盾，建设与农业以及农林牧之间争地的矛盾日益突出。巴西、智利、秘鲁等南美国家，土地资源丰富，尚未开发的土地还很多，且人口少，其法律允许在其国家居住的外国人、外资企业购买、开发利用农村土地或林地，并实行国民待遇。巴西在南美各国中，一直是国际投资者的首选。

我国在经济高速发展和矿产资源配置全球化的大背景下，提出了“两种资源，两个市场”的资源开发利用战略，并且取得了许多重要进展。当前，十分有必要考虑利用国外土地和林地资源，为我国经济发展服务的可能性，积极引导和组织国内有实力的企业走出去，到国外去投资购买土地和林地，进行跨国界的土地、林地开发利用合作，为国内提供农副产品。据我国有关部门估计，2010年，中国将年进口大豆3600–4000万吨。今后中国从哪个国家能够购买更多的大豆呢？从美国很难，因为美国正在扩大玉米种植面积，用以生产酒精，作为汽油替代品，大豆种植面积在减少。而巴西还有1亿多公顷可耕地待开发。如果引导和组织国内的企业和民间资本到巴西购买土地种植大豆，则可为国内提供较稳定的大豆货源。也可以利用国外的土地和林地资源办厂，为国内的工业生产和经济发展提供原材料。例如，造纸工业，据中国造纸协会统计，2008年中国纸和纸板产量为7980万吨，世界排名第二，与排名第一的美国仅相差十几万吨。但是我国是世界上最大的纸浆净进口国，2008年纸浆进口892.9万吨，超出排名第二的纸浆净进口国德国的两倍。浙江是全国第三大造纸省，却是资源小省，纸浆原料依赖进口和省外供应，抗风险能力较差。应当考虑建立相应的政策，鼓励和支持浙江有实力的民营企业和民间资金到林地资源十分丰富的巴西、智利等南美国家购买林地，种植桉树，利用国外的先进技术，就地生产纸浆，对口供应国内，打造林纸一体化的造纸公司。在圣保罗拥有三个工厂的SUZANO公司，是世界上第二大桉树纸浆生产商。SUZANO企业已实现了零排放生产纸浆，就像“种庄稼一样，先播下种子，然后再一批批地收割，从桉树种植到收获，整个周期只需要7年时间”。

4、做好后续工作，进一步扩大双方的交流合作

巴西、智利和秘鲁有关方面对我团的考察非常重视，热情好客，表达了进行广泛、长远合作的意愿。从这次他们的接待中我们感受到他们期望了解中国、尤其是了解国土资源管理情况的热情和迫切性，有进一步交流合作的愿望。

中巴地球资源卫星作为南南合作的一个典范，尽管目前卫星数据的分辨率还不高，但是在巴西已经得到较广泛应用，就在土地资源调查等方面的应用而言，中巴双方有着相当广阔的合作前景。

中华人民共和国驻圣保罗总领馆十分重视我厅代表团对圣保罗的考察访问，边春刚副总领事会见了考察团，表示希望国土资源管理部门加强与巴西方面的访问和交流，以促进我国经济建设从主要依靠国内“一种资源，一个市场”转向利用国内外“两种资源，两个市场”。

建议浙江省有关部门考虑通过国际交流与经济合作等多种形式，开展对巴西、智利等南美国家资源条件和投资环境的调查研究，探索利用国外土地和林地资源为国内经济建设服务的可能性与必要性。