谈县域社会治安应对能力的提升——以诸暨市公安局为例

袁立江

（诸暨市公安局，浙江诸暨 311800）

本刊研究员论坛

谈县域社会治安应对能力的提升
——以诸暨市公安局为例

袁立江

（诸暨市公安局，浙江诸暨 311800）

县域社会治安是整个社会治安的基础。诸暨市公安机关认真剖析本地社会治安的重点难点，全面确立全新的警务理念，积极探索构建科学实用的警务体制，实现了社会治安的明显好转。提升县域社会治安应对能力，必须实事求是地审视和判断县域社会治安问题；必须遵循科学发展观的要求统筹整体警务工作；必须树立警务效能最大化、双向互动共赢的理念；必须牢牢把握公安机关专业化打防犯罪的主职；必须培植新时期的公安精神，加强公安队伍建设。

县域社会；治安管理；应对能力；诸暨市公安局

县域经济是整个国民经济的基础，县域社会治安则是整个社会治安的基础，切实加强县域社会治安管理，不仅是县级公安机关的时代责任，更是推动经济社会科学发展的重要课题。近三年来，诸暨市公安机关认真剖析本地社会治安的重点难点，全面确立全新的警务理念，积极探索构建科学实用的警务体制，不仅推动了“枫桥经验”的深化发展，而且实现了社会治安的明显好转，在全省社会治安好转率测评中高居前三位，连续两次进入全省打防控工作A等行列，连续四年被评为全省执法质量先进单位，连续两年被评为绍兴市优秀公安局称号，分别被公安部评为“三基”工程建设先进单位和全国奥运安保先进集体，迎来了诸暨公安发展史上最好的时期。

一、诸暨市社会治安的现状透视

诸暨市地处浙江省中部偏北，区域面积2311平方公里，户籍人口106万，外来人口35万左右。作为全国百强县和全省十强县，诸暨市历来是全省治安复杂县市之一。前些年，随着社会形势快速变化，困扰诸暨市社会治安可持续发展的因素增多。

困扰因素之一：社会治安日益复杂。受大环境的影响，诸暨市像周边县市一样社会治安复杂程度加剧。一是影响稳定的消极因素大量出现，各类社会矛盾引发的不安定因素日益凸显，上访人数增多，群体性事件多发、处置难度较大，维稳工作面临很大压力。二是以侵财型犯罪为主的刑事犯罪率居高不下，特别是盗窃机动车、街面“两抢”案件呈快速增长趋势，严重影响了群众的安全感和满意度。三是治安热点问题涌现，涉黄、涉黑和涉赌现象逐步成为社会治安管理的新难题，城郊接合部、城中村等由于外来人口积聚成为新的治安复杂地段，“农村包围城市”态势明显，直接影响到社会治安的稳定。四是公共安全形势不容乐观，随着车辆的急剧增加和诸暨面大量广的“三合一”企业，交通、消防事故形势严峻，重大安全事故时有发生，公共安全压力突出。

困扰因素之二：基础防控相对薄弱。相对于复杂的治安环境，社会防控基础相对薄弱。一是综合管理力量单薄。人口总量庞大，特别是流动性的外来人员大量增加给社会治安管理带来巨大压力，而直接管理治安的公安民警基本是处于应付状态，警民比例是万分之七左右，比公安机关规定城市警察万分之十二的配比少万分之五，明显低于大中城市的警力比例。二是城市规划先天不足。城市规划中对治安管理的基础设施建设投入总量不高，在城市开发建设中，大量的住宅群以开放型小区为主，造成治安管理的先天不足。同时，老城区和城市周边出现大量的空闲房，形成了外来人口积聚的“城中村”，这些区域都无法用统一的治安模式实施管理，成为治安管理的复杂区域。三是基础设施投入较少。街面缺少有效的防控体系，由于对城区及重点集镇的街面电子监控系统的投入过少，设施不够完善，加上街面治安管理警力比较紧张，部分盗抢犯罪分子开始从入室盗窃犯罪向街面盗窃、抢劫、抢夺犯罪转变。

困扰因素之三：警务资源效益下降。受种种因素的影响，警务资源利用率不高，对社会治安管理产生一定的负面影响。一是经费紧张导致工作落实不到位。全局普遍存在经费紧张的问题，由于经费得不到保障，导致一些工作无法开展，派出所这种情况尤甚。二是管理体制不顺与构建有利于统一指挥调度管理的警务体系的要求不相适应，特别是城区防控机制建设和快速反应建设方面存在明显的不足，打防控没有形成合力，各派出所各自为战，没有系统的组织协调机构。三是民警状态不佳现象突出，出现身体健康、工作积极性“双透支”，一方面由于要完成繁重的工作任务，许多民警得不到正常的休养调整，长时期超负荷工作，民警健康出现透支。另一方面，公安机关从严治警强调得多，巨大的工作压力和不高的工资收入形成了强大的反差，导致民警心理失衡，影响工作积极性。

二、提高社会治安应对能力的实践探索

三年前，诸暨市公安局党委在对诸暨社会治安形势全面分析判断的基础上，确立了“一年打基础，两年求突破，三年促提升”的发展纲要，按照循序渐进的方针，注重对县域治安形势的分析判断，坚持以科学发展观为指导，以全新的警务模式为方略，以完善的机制作保障，确保了以基础管控能力、警务创新能力、综合整治能力为主体的社会治安应对能力的全面提高。

（一）科学实用的警务体制的构建。

1.以统筹为纲领，建立科学的工作规划。三年来，全局通过对社会治安的全面调研，整体警务工作的科学布局，工作规划有计划有步骤的稳步实施，实现了整体工作的连贯性，最大程度地显示了工作成效。

为有计划有步骤地推进诸暨市社会治安整治，三年前，诸暨市局专门组成班子对全市社会治安进行了系统的调研，对治安形势进行前瞻性的预测，提出加强社会治安管理的整体规划，开展主动型的打击管理，确定了“一年打基础，两年求突破，三年促提升”的整体思路。按照这一思路，诸暨市在第一年重抓打击管理，集中警力对突出的治安问题进行严厉打击，对队伍中存在的突出问题进行整治；第二年在继续加强面上打击整治的基础上，把警力投放到基础防范管理上，确保治安问题不反弹。第三年对社会治安和队伍状况进行综合研判，根据社会治安的变化适当进行微调，从而建立完善的系统打击管理体系，并且按照这一规划长期坚持。在确定总体工作规划和全年目标的基础上，针对不同时期的治安特点和不同时期的工作重点，按照“一季一载体、一季一战役、一季一考核”的工作思路，每季度前对社会治安进行综合分析，落实上级对公安工作的要求，结合诸暨市社会治安实际和工作的需要确定整体目标，然后按照这一目标制订工作方案和确定工作载体，将具体工作任务分解到每个责任单位和各条战线，确定具体的工作目标，而后每季度实行总结考核排位，年底按照每季度工作实绩进行综合评定，从而落实了全局的工作任务目标，有效减少了工作的盲目性和盲从性，真正有系统、有规划地推动工作开展。

2.以“治乱”为重点，着力解决治安热点、难点问题。三年前，诸暨的“恶“、“黄”和“盗抢”一度成为群众关注的热点问题，社会各界反响较大。为此，诸暨市局以治安热点为突破口，制定有针对性的各项工作措施，有计划、有步骤地开展各项“严打”整治活动，确保社会治安不断好转。在打击盗抢犯罪方面，专门组建打击“两抢”中队，使专业力量全天候对全市突出的犯罪问题进行综合性的集中打击，同时保障设备、车辆、经费等，大力发挥信息化的作用，增强了打击刑事犯罪的能力。三年来，打击水平得到较快的提升，打击处理数每年平均增长11.43%，治安拘留数每年平均增长71.9%，抓获逃犯数每年平均增长62%。在打击涉恶犯罪方面，为切实扭转涉恶犯罪猖獗的现状，诸暨市局突破常规，建立以局长直接牵头的打黑班子，以治安大队牵头，刑侦、禁毒、巡特警、派出所等部门配合联动，对发生的涉恶案件一查到底，从而有效遏制了此类案件多发势头。在此基础上，定期对涉恶人员较为集中的重点区域、重点场所进行“包围式”清查，积极组建信息员网络，建立涉恶违法犯罪资料库，切实提高了发现、预防和打击的能力,有效破解了涉恶犯罪猖獗的问题，社会各界对此予以高度的评价。在打击涉黄犯罪方面，为有效解决诸暨市涉黄现象突出的问题，从2007年开始，诸暨市局以城区为重点，实行治安民警、社区民警、巡特警三警联动，在开展集中整治的基础上，建立每日两次巡查的工作机制，及时发现和严厉打击卖淫嫖娼等丑恶现象。同时以季度考核为导向，定期进行考核排位，并建立对全市发生重大涉黄案件进行通报和责任倒查制度，对查处不到位、不认真、不落实和无结果的，严肃追究相关人员责任。

3.以基层基础建设为抓手，建立严密规范的巡防控体系。在治安乱点整治取得实效的基础上，以基层基础建设为抓手，从指挥体系、巡防网络、信息掌控和阵地控制等入手，确保社会长治久安。一是建立高效率高效益的管理体系。为切实解决指挥不通畅，信息不共享、综合打击管控不到位的问题，坚持抓体制创新，在城区等重点地区管理上建立了“管理统筹、警力统筹、警务统筹、巡防统筹、整治统筹”的“五统筹”警务模式，就是由常务副局长统筹管理城区等重点地区的社会治安，在警力保障、机制创新和科技强警等方面加大了投入力度，在治安复杂时期和案件高发时期统筹整合各警种警力开展统一行动，对城区的巡防工作统一部署和机动调整，对重点部位和区域的治安问题统一开展整治，从而有效地整合了资源、信息和警力，确保了打击整治的效果。二是建立社会化动态型巡查防控体系。全面构建“电子化监控、网格化巡防、社会化联动”的综合治安防控体系,在全市层面，依靠政府和社会各界力量，布建视频监控系统，在城区实现了以指挥中心为龙头、巡特警和城区三所为主力、街面网格巡防为主体、治安岗亭和治安卡点为依托的巡防体系，实现了城区街面24小时网格化巡逻体系。在各乡镇依托社会力量，根据各自辖区实际，因地制宜地建立了“口袋式防控”、“村企联防”等多形式防控体系，有效遏止多发性案件，切实改变城镇治安管理现状。三年来，诸暨市坚持如实立案，首次实现了刑事发案、接处警和命案“三下降”的良好局势。三是建立基础型严密化的发现控制体系。以基层基础建设为抓手，在乡镇党委政府的支持下，在全市范围内建立起“一区一警、一村一员、一点一情”的基层维稳基础警务体系，各个社区以民警为基层维稳第一责任人，各行政村配设平安协管员作为基层维稳信息员，在辖区重点场所建立一名情报信息员，形成点、块、面相结合的基层维稳基础警务新格局。同时，全面确立“信息主导警务”的工作理念，积极构建了出租房屋“定位登记、定级建档、定责管理”模式，旅馆业“防盗监控、防火监管、信息比对”为主体的“两监一比”管控模式，网吧等娱乐场所实施了“组建协会、统一标准、互相监督、实名登记”的“行业自律式”管理新模式，较好地控制了高危行业的违法犯罪势头。近年来，通过基层维稳工作的警务模式和机制创新，切实有效地掌握了全市信息动态，确保了诸暨市近年来未出现重大的政治涉稳问题和社会涉稳事件。

4.以和谐为方向，有效运用社会资源保障发展。提高提升队伍保障力和民警的向心力，有条件地推行标准化管理，大力提升和谐警民关系、和谐警营建设，健全完善了警务保障体系。根据现代社会治安的特点和现实斗争的需要，积极争取党委政府的重视和支持，切实解决警力不足、装备落后、保障滞后等困扰公安机关的实际问题。同时按照急需、实用和适当超前的原则，采取多条腿走路的方式，重点加强刑事侦查、行动技术、防暴安检、反恐处突、信息网络安全监察等工作的高科技装备和民警防护装备建设，不断提高公安工作的科技含量。另一方面，开源节流，按照建设“节能型”公安机关的要求，推行经费包干使用政策，完善经费使用制度，降低公安工作和管理成本，做好节流节支文章。设定标准，建设规范的执法执勤体系。按照“理性、平和、文明和规范”的要求，始终把执法质量工作视为公安工作的生命线，对执法制度、监督机制和人员培训等进行统一和规范，有效压降自由裁量空间。探索建设标准化执勤体系，参考有关资料建立接处警工作手册和执法办案规定，使得民警执法有通用性的标准。建立完善的内务管理制度，借鉴企业管理的模式，在全局实行精细化管理，对民警的工作进行“日记、月结、季考、年评”，在目标管理的基础上，实现了对民警的过程管理。按照“激发队伍活力、调整民警心态”的要求，定期开展形式多样的创建活动，始终把存在的突出问题、共性问题、敏感问题作为创建活动的突破口，把“让民警感动、让民警信任、让民警满意”作为凝心聚力的目标。同时，积极开展形式多样的警营文化建设，组建了全省第一个县级警营文化俱乐部，开展了警察运动会、警察文艺晚会等活动，进一步凝聚了警心，增强了民警的归属感。按照“尊重群众、保护群众、服务群众、惠及群众”的要求，开展针对性服务，建立警民互动关系，实现公安机关和社会各个层面的融洽协调，从而推进警民关系和谐。

（二）工作成效。通过三年的不懈努力，诸暨市社会治安不断好转，社会各界对公安的满意度不断提升，诸暨市公安局又迎来了一个“黄金”时期。一是社会治安不断向好的方向发展。各项治安指标明显好转，刑事案件得到有效控制，并连续两年回落，总量下降达10%；命案下降了近三分之一，“两抢”案件下降了21%，七类案件下降20%。连续两年命案和五类案件破案率达100%。二是热点治安问题得到有效的破解。涉黄、涉赌、涉恶现象得到有效的整治。公共安全形势好转，三年来没有发生重大交通、消防安全事故。三是基层基础不断夯实，社会面的控制能力得到提高。城区的快速反应机制建设、农村社区警务建设和多样式的阵地控制，在集中调度、快速打击和信息掌控等方面发挥出了明显的效能，没有发生影响重大的政治事件，没有发生重大群体性事件，没有发生严重影响群众安全感的重大案件。四是警务保障得到明显改善。三年来，还清了历史欠账，基本解决了经费缺口，各类警务装备得到更新，警务保障和民警福利得到有效提高。五是整体队伍精神面貌有了新气象。全局上下形成了团结进取、敬业奉献、干事创业、争先创优的良好氛围，民警的工作积极性提高、牢骚怨言减少。17名民警分别获得各类先进荣誉，26名民警荣立个人三等功，106人次受到嘉奖。六是社会各界对公安的满意度提高。群众对公安“责求多、议论多、不满多”的现象得到有效改观，党委政府对公安的满意度增加。

三、对县域社会治安管理的理性思考

县域社会治安问题历来是各级公安机关和广大人民群众普遍关注的一个社会问题，抓好了县域社会治安管理就是稳固了社会基层基础。通过对诸暨市近三年社会治安管理的探索和实践，笔者有以下几点理性思考。

（一）必须实事求是地审视和判断县域社会治安问题。要解决问题，首先必须了解问题，分析原因，找出症结，从而对症下药。三年前，诸暨市局专门成立了以局长牵头，各业务线参与的调研小组，听取了各方面的意见和建议，在社会治安、群众基础、队伍建设和后勤保障等方面开展了全面的调研，客观公正地评价了当时的社会治安状况和队伍建设中存在的问题和不足，特别是抓住了涉黑、涉黄、涉赌治安热点问题突出、盗抢案件高发频发、基础防控力量薄弱和队伍士气低下等关键问题，围绕这些问题，认真分析原因，研究制定了一系列工作措施，形成了系统全面的调研报告，为今后的工作制定了总纲。

（二）必须遵循科学发展观的要求统筹整体警务工作。正确的工作理念才能产生正确的工作思路，而正确的工作思路是破解困扰诸暨市公安局各类难题的必由之路。由于长期受“被动反应式警务模式”的影响，公安机关忙于应对逐年复杂的治安变化，“消防兵”现象较为突出，驾驭社会治安局势的能力逐步弱化。为改变这种局面，诸暨市局树立了三年为期，整体谋划、整体统筹和整体布局的思路，从可持续发展的角度考虑问题，长期规划，设定目标，有计划、有步骤地稳步推进，从打击、防范、管理和控制等方面整体部署，实施主动警务，做到主动发现、主动反应和主动打击，避免出现治安热点问题和治安复杂地区，使得社会治安始终保持平稳而可控。

（三）必须树立警务效能最大化、双向互动共赢的理念。在警务工作中树立效能最大化的理念，通俗地讲就是计算成本，考虑投入与产出的问题。当前，一方面普遍存在警力紧张，另一方面浪费警力的现象也较为突出，没有效果的行动、没有必要的事务都牵制了大量的警力。因此，要学会计算成本，将有限的警力资源进行合理有效的配置，以最小的成本投入实现最大化的警务目标。做到对现有的警务资源进行客观评估，科学配置机关和实战单位的警力，从而有效盘活资源。在处理内部和外部关系时，要树立互动共赢的理念。对外部，公安机关在为社会提供各方面的服务的同时，要进一步获取社会各界的认同和支持，建立良性互动局面，特别是社会化防范工作，要积极争取社会各界的支持，达到共赢的目标。对内部，要切实维护好广大民警的利益，考虑民警承受能力，构建和谐警营，从而达到工作效能和民警满意度最大化。

（四）必须牢牢把握公安机关专业化打防犯罪的主职。从诸暨市的社会治安现状看，公安机关要切实提升社会治安的驾驭能力，建设平安和谐的社会环境必须牢牢把握专业化打击主职，大力提倡打防先行的工作思路，做精做细本职工作业务，摒弃纷繁复杂的杂务和难以落实的“经验”，从破解治安难题、热点问题的新方法、新手段入手，大力提高专业化打击防控管理的能力，做到“来之能战、战之能胜”，真正成为有效维护社会稳定、治安安定的坚强后盾。同时，要在全力开展打击防范的基础上，规范执法行为，尽量减少自由处罚权限，特别是要加强对随意执法的管理和处罚，建立完善的监督机制和事后责任追究机制，从而有效保障执法的公正性和及时性，提高群众对公安的认可度。

（五）必须培植新时期的公安精神，加强公安队伍建设。激发民警的活力是抓好社会治安管理的关键。近年来，诸暨市局先后开展了“凝心聚力创一流”工程、“爱岗敬业争优秀”工程和“率先垂范促工作”工程三大活动，较好地激发了民警的工作积极性和团队凝聚力。从诸暨市的实践看，大力培育新时期的公安精神可以激发出每一位民警的积极性、创造性和自觉性，找到工作的责任感、荣誉感和神圣感。要树好正气，在人事、财务和管理等方面做到公开公正。要严管队伍，把从严治警作为队伍建设最为基本的要求，做到敢抓敢管敢动真格，培育公安队伍的正气。要文化育警，广泛搭建体现警营特色的文体活动平台，通过健康、文明、多样的文化育警形式，切实让广大民警动起来，并把这种活力融入公安工作之中。要从优待警，加大维护民警执法权益的力度，营造良好的执法环境，着力解决一些民警家庭的就学、就业、就医等实际困难。

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1674-3040（2010）01-0076-04

主持人：潘晶安

2009-01-04

袁立江，中共浙江省诸暨市委常委、市公安局局长，本刊诸暨市公安局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑潘晶安）