对刑事案件指定管辖制度的思考

文◎吴志良

对刑事案件指定管辖制度的思考

文◎吴志良*

我国现行刑事诉讼法中刑事案件属地管辖是以犯罪地管辖为基础，以被告人居住地管辖为补充，以指定管辖为例外。由于犯罪地和被告人居住地是确定的，所以，案件属地管辖权应当是确定的。办理案件首先要确定是否有管辖权，没有管辖权就是违法办案。但是，实践中也会出现管辖权不明或不宜管辖等情况，这就需要指定管辖。《公安机关办理刑事案件程序规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》都对侦查指定管辖作了规定。前者第17条规定：对管辖有争议或者情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级机关指定管辖。后者第16条规定：对管辖不明确的案件，可以由有关人民检察院协商确定管辖。对管辖权有争议或者情况特殊的案件，由共同的上级人民检察院指定管辖。第18条规定：上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。另外，《人民检察院刑事诉讼规则》第248条中规定了公诉指定管辖：人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件，认为属于同级其他人民法院管辖的第一审案件时，应当写出审查报告，连同案卷材料移送有管辖权的人民检察院或者报送共同的上级人民检察院指定管辖，同时通知移送审查起诉的公安机关。《刑事诉讼法》第26条就是关于审判指定管辖的规定，即：上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。

一、刑事案件指定管辖相关规定滞后错位

上述关于指定管辖的规定分别存在于法律、司法解释、部门规章中，即审判指定管辖由法律规定，侦查指定管辖由司法解释和部门规章规定，公诉指定管辖由司法解释规定。由于刑事诉讼法只规定了审判指定管辖，严格地说，只有法院可以指定管辖案件。这显然与司法实践脱节，因为有许多案件在侦查或公诉环节就已经需要指定管辖了。由于刑事诉讼法没有关于侦查指定管辖和公诉指定管辖的规定，侦查指定管辖和公诉指定管辖就没有依据，为解决司法实践需要，只好由相关部门以司法解释和部门规章进行规定。这表明：刑事诉讼法只规定审判指定管辖没有规定侦查指定管辖和公诉指定管辖，指定管辖规定滞后；和审判指定管辖相比，侦查指定管辖由部门规章和司法解释规定，管辖权来源不尽合法，因为刑事案件属地管辖是由法律规定的。

二、刑事案件指定管辖相关规定理由简单模糊甚至缺失

侦查指定管辖规定的理由是：对管辖有争议或者情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关（人民检察院）指定管辖；上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。所以侦查指定管辖也只适用两种情况：对管辖权有争议或者情况特殊需要改变管辖的案件。但何为情况特殊或者需要改变管辖？至今没有明确的规定，这就为侦查指定管辖的任意性留有充分的余地。

公诉指定管辖规定的理由是：人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件，认为属于同级其他人民法院管辖的第一审案件时，应当写出审查报告，连同案卷材料移送有管辖权的人民检察院或者报送共同的上级人民检察院指定管辖，同时通知移送审查起诉的公安机关。严格的说，这里的指定管辖理由是管辖有争议，因为前一情形指的是移送管辖，在移送不了产生争议时才指定管辖。

审判指定管辖规定的理由是：上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。所以，审判指定管辖也只适用于两种案件：第一种是管辖不明的案件。第二种是根据案件的具体情由需要指定管辖案件。所谓具体情由主要是指可能影响案件公正审判等特殊情况。例如，某一法院院长为刑事案件当事人的，如果案件由该院审判，就可能妨碍作出公正裁决。因此，对该案应指定移送其他法院管辖。

三、刑事案件指定管辖实践的混乱

由于刑事案件指定管辖相关规定存在不足，导致办案工作出现较为无序的状况。

一是指定管辖在侦、捕、诉、审环节无序运行。实践中，成功指定管辖一个案件运行方式各异。一种基本情形是，上级侦查机关（部门）依据上下级领导关系指定非犯罪地侦查机关（部门）侦查某案件，在需要提请逮捕犯罪嫌疑人时，上级检察院侦查监督部门会根据下级院侦查监督部门的请示以本院名义指定下级院管辖提请逮捕的案件。在案件进入审查起诉环节，上级检察院公诉部门会根据下级院公诉部门的请示以本院名义指定下级院审查公诉该案件。在案件进入审判环节，上级法院会根据下级法院的请示以本院名义指定下级院审判该案件；另一种基本情形是，侦查机关（部门）将某案指定管辖前后，致函同级检察院，协商其指定下级院审查批捕和起诉某案。然后，上级检察院致函同级法院协商其指定下级法院管辖该案。上级法院指定下级法院管辖该案。当然，很多案件两种情形交叉存在。各地的做法基本上是靠工作习惯，甚至，同一单位指定不同案件方式也不一样。

这样案案协调与答复不仅浪费不少司法资源和时间，有时，因为沟通协调不畅，办案单位以没有上级单位的授权不受理案件，造成案件诉讼困难，有的造成案件隐形超期羁押。

二是指定管辖在检察院无序运行。有些地方，对一个职务犯罪案件的指定管辖，分别由侦查部门、侦查监督部门、公诉部门以本院名义向下级院相关部门下达指定管辖决定。这样同一检察院会就一案作出三个指定管辖决定。这种工作方式不仅繁琐而且合理性值得研究。因为案件指定管辖权是检察院的权力，而不是某部门的权力。所以，在指定某单位侦查（审查逮捕、审查起诉）某案件时，应视为或直接明示其他部门也取得对该案的管辖权。多头下达指定管辖决定，实际意味着案件指定管辖权归属于部门。

三是指定管辖在审查逮捕环节的无序。目前，指定管辖审查逮捕案件没有依据。有的适用《人民检察院刑事诉讼规则》第16条规定：对管辖不明确的案件，可以由有关人民检察院协商确定管辖。对管辖权有争议或者情况特殊的案件，由共同的上级人民检察院指定管辖。这实际上是错误的适用了关于自侦案件侦查管辖的规定。有的指定管辖审查逮捕案件没有明确的依据，只笼统地说根据有关规定等。

笔者认为，侦查监督部门无需在审查批捕环节指定管辖案件。因为其主要任务是审查同级侦查机关（部门）提请的犯罪嫌疑人是否有逮捕必要，同时对其侦查活动进行监督。其监督的任务之一就是侦查机关 （部门）对提请的案件是否有管辖权。当发现侦查机关（部门）对提请的案件因指定管辖而取得管辖权后，就应当按照正常案件办理了。如果此时再作一个指定管辖，就有画蛇添足之嫌。同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第116条和《人民检察院刑事诉讼规则》第245条分别规定了法院和检察院公诉部门在受理案件时首先要审查本院是否有管辖权，而侦查监督部门受理案件目前没有见到类似的规定。这或许也意味着侦查监督部门监督侦查机关（部门）对提请的案件有管辖权就已足够。

四是指定管辖在审查起诉环节的无序。《人民检察院刑事诉讼规则》第248条规定：人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件，认为属于同级其他人民法院管辖的第一审案件时，应当写出审查报告，连同案卷材料移送有管辖权的人民检察院或者报送共同的上级人民检察院指定管辖，同时通知移送审查起诉的公安机关。这里关于公诉指定管辖的规定不合理、不全面，不适应司法实践需要。实践中，出于利益保护等原因，争抢刑事案件管辖权时有发生。如某经济案件受害人在向犯罪地公安机关要求立案查处未果后，求助于受害人居住地（与犯罪地不属同一地点）公安机关立案查处。在案件移送审查起诉后被发现没有管辖权，公安机关就会以上述规定为由建议检察院报请上级检察院指定管辖。此时，检察院往往就面临一个尴尬的处境：明知公安机关出于利益保护，争抢案件，没有管辖权，但又不能不依据上述规定报请指定管辖，从而解除了公安机关的后顾之忧。这就掩盖了错误侦查行为性质，助长了争抢案件管辖权的做法；如果检察院以争抢管辖权为由，不予报请指定管辖，将案件退回公安机关处理，极有可能造成案件无法移送起诉。这不仅浪费了较多的司法资源，也可能使当事人的合法权益更加难以保护，检察院本身成为矛盾的焦点。或许有人认为，对公安机关的非法管辖应当区分恶意管辖和善意管辖，对善意管辖应当报请指定管辖。但是，问题的关键在于，恶意管辖与善意管辖常常难以区分，甚至种种因素干扰也让办案人员没有区分的余地。

根据司法实践，上述情形的公诉指定管辖很少，大量的公诉指定管辖主要是因为案件侦查时已经指定管辖了，为了案件的顺利诉讼，才有公诉指定管辖。而这样的公诉指定管辖却没有明确的依据。另外，在法院首先启动指定审判管辖并将案件退回检察院后，检察院将案件指定到与案件受理法院相对应的检察院时，公诉指定管辖也无据可依。即使认为应当适用《人民检察院刑事诉讼规则》第329条的规定（对于提起公诉后改变管辖的案件，原提起公诉的人民检察院参照本规则第248的规定将案件移送与审判相对应的人民检察院），理由也并不充分，因为该规定只是说参照其做法，没有说明理由，更没有说明参照其理由。

五是指定管辖在审判环节的无序。现行刑事诉讼法关于审判指定管辖的规定是上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。对于后一种情形，如前所述，常见的解释是有关人员需要回避而致案件指定管辖。其实，这样的情形导致案件指定管辖的很少，很多案件指定管辖是因为已经公诉指定管辖了，为了诉讼的顺利进行才指定审判管辖。但指定审判管辖理由不充分，因为刑事诉讼法对此情形指定管辖并没有说明理由。在需要向当事人释法说理时，也难以给其明确的说理。

六是重复指定管辖。重复指定管辖的情形主要有两种：一种是案件被指定管辖后，经审查，案件不需要在省级院或市级院审理，又被指定到市级院或县区院管辖；一种是案件被指定甲地管辖后，由于出现了各种不利诉讼的因素，案件又被指定到乙地诉讼。这实际涉及两个常见问题：前者是被指定管辖单位能否将案件再指定下属单位管辖；后者常见问题是能否因不利诉讼因素再次指定管辖或在什么情况下可以再次指定管辖。［1］目前，对司法实践中大量存在的这两种重复指定管辖的合法、合理性争论尚没有定论。

七是越级指定管辖。实践中，越级指定管辖也常发生，如省级院直接将案件指定县区院管辖。对此也有两种意见。肯定意见认为：只要在上级院本辖区内，越级指定管辖不仅合适而且提高诉讼效率。否定意见认为：越级指定管辖实际上变相剥夺了被越单位的案件管辖指挥权。

综上所述，笔者认为，根据现实需要，刑事诉讼法应当对指定管辖进行专门规定，不仅规定审判指定管辖，而且规定侦查指定管辖和公诉指定管辖；同时，应当明确指定管辖应当适用的具体情形，避免指定管辖的无法可依和随意性。对指定管辖的具体运行方式如果不能从立法层面解决，也应当由最高执法、司法机关予以协调统一，避免各行其是，令出多门；对《人民检察院刑事诉讼规则》第248条进行修改，对公安机关非法管辖案件的直接不予受理，不应当给公安机关非法管辖留后路。

总之，对案件指定管辖进行规范，不仅是防止因利益驱动办案和规范执法的需要，也是保护当事人权益的需要，因为不必要的指定管辖，除了浪费司法资源外，还额外增加了当事人及其家属的负担。

注释：

［1］关于后一情形的较充分讨论可见《同一刑事案件能否多次指定管辖》，载 《人民检察》2006年第1期（上）。

*河南省人民检察院反贪局侦查一处副处长［450004］