监管场所检察监督机制探讨

文◎冯仁强 朱礼松 程天旺

监管场所检察监督机制探讨

文◎冯仁强*朱礼松**程天旺***

作为法律监督机关，人民检察院依法对监管场所刑罚执行和监管活动进行监督，藉此维护被监管人员的合法权益，确保国家法律得到正确实施。作为法律监督职能的重要内容，监管场所检察监督是检察机关在整个刑事诉讼过程中进行法律监督的最后环节，它对刑事裁判能否得到规范的执行起到现实性的保障作用，完善的监管场所检察监督制度不仅是人权保护的有利手段，更体现了一个国家的人权保护状况。本文试从我国监管场所检察监督现状入手分析存在问题，并提出完善方案，以起抛砖引玉的作用。

一、监管场所检察监督现状及其存在的问题

2009年来，杭州市检察机关监所检察部门，按照高检院和省院的部署，认真完成各项工作，全年共审查监管场所呈报减刑、假释、保外就医共15150件（其中减刑13225件、假释1707件、保外就医218件）；经审查，认为呈报不当依法提出书面检察建议228人（次），均被监管单位采纳；审查人民法院减刑、假释裁定13916件。认真做好监外执行罪犯每年两次检察监督工作，经检察，纠正脱管、漏管监外执行罪犯175人次，有17名监外执行罪犯因法定条件消失或严重违反法律、法规，被收监执行，促进了监管民警规范执法和维护了监管场所安全稳定和在押人员的合法权益。尽管监所检察部门尽职尽责，也取得了较好的成绩。但是，我们在工作中还发现目前对监管场所检察监督存在着检察监督法律规范不完善、派驻检察机构设置不明确等问题，例举如下。

（一）监管场所监督机构设置不明确、队伍结构不合理

目前对监管场所检察监督是通过在监管场所派驻检察院或室这一特定形式开展。但由于现行法律、法规对派驻检察机构的设置不够明确，［1］导致工作开展与管理严重不协调，不利于监管场所检察监督工作的开展。最高人民检察院在1991年下发的《加强劳改与劳教检察派驻组（室）工作的意见》中明确：检察组（室）的规格，应当相当于它的人民检察院的业务部门，而2006年高检院下发《关于加强和改进监所检察工作的决定》中对机构设置就不明确了。派驻检察室人员编制要求也只在规范化检察室考评办法中规定，［2］目前派驻检察室多数只有2－3人，却承担着大量的刑罚执行法律监督工作，明显存在任务与人员配备不相符的矛盾。而且，派驻检察室人员把大量的时间集中在日常管理活动的监督，加上目前减刑、假释工作执行单位成批呈报，派驻检察室难以实施的有效监督。另一方面派驻人员老龄化现象较为普遍，如杭州市辖城区12个派驻检察室，派驻检察室干警平均年龄45．6岁，有的检察室平均达到年龄53岁。由此可见，监所检察队伍的素质与当前所承担的工作任务显不适应。

（二）立法不完备，制约检察监督的刚性和监督效果

监管场所监督方面的法律法规过于原则化，司法解释相对滞后，这己经成为监督工作难以有效开展的掣肘因素。立法上的不足主要存在于两个方面：一是对刑罚执行机关的减刑、假释、暂予监外执行的监督方式和程序规定不力。规定指出对提请减刑、假释的罪犯由派驻检察室检察审查，［3］目前监狱、看守所提请都是成批进行，而给派驻检察室审查时间一般为7天以内，派驻检察室在人员和时间都极其有限的情况下，根本不能进行有效监督。对人民法院的裁定，“四个办法”也作了规定［4］，但对人民法院在收到纠正意见后一个月内不重新组成合议庭进行审理或重新审理还认为不当的，虽然最高人民检察院对此曾批复：人民检察院认为人民法院收到书面纠正意见后重新做出的最终裁定仍有不当的，还可提出书面纠正意见。但如果人民法院仍拒不纠正的，人民检察院也没有进一步强有力的监督措施。二是对监管活动的监督出现了无法可依的局面。法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点，对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定，如通过人民检察院刑事诉讼规则和人民检察院监狱、看守所、劳教所等检察办法等来规范，实际中限制了监督的法律效果。

（三）现行监管场所执行主体过多，整体监督水平难以提高

我市监管场所执行的主体较多，包括看守所、监狱（包括未成年犯管教所）、劳教所（省戒毒劳教所）等多个机关。由于监管执行主体多，执行监督和监督法律的运用也呈现广泛性的特点实际，工作中必须针对不同的监管场所主体采用不同的监督方法，还要协调好多方面的关系，派驻检察室的多样性，市院监所处开展业务指导工作加大难度。如杭州市院监所处除派驻检察室人员外实际上只有一名处长和一名内勤，除担负自身处室统计报表和日常事务外，还要负责全市1个派驻检察院和19个派驻检察室的业务指导，可以说分身乏术。

（四）现行检察监督滞后，未能做到同步监督

在减刑、假释以及暂予监外执行的法律监督规定中，均将检察机关提出书面纠正意见的时间确定为刑罚执行变更之后。［5］由于时间滞后，往往是当检察机关提出纠正意见时，裁定已经生效执行，有的罪犯已经减去余刑被释放或者被假释，有的罪犯已经暂予监外执行，客观上给监督工作造成一定的难度。在实践中，刑罚执行变更监督目前只停留在事后监督上，而对于监管机关的记分考核、材料申报过程及人民法院或监狱管理局的裁决过程等事前、事中监督基本上只停留在上报材料是否按照有关规定，程序是否符合等程序性方面，派驻检察室对具体申报的内容缺乏审核，也无能力进行实体上的审核，往往有问题也是事后才能发现。

（五）现行检察监督手段有限，制约了监督效果

目前检察机关在监管场所检察监督中可以运用的监督手段主要为《检察建议》与《纠正违法通知书》，但该两类手段不具有强制执行的效力。查办发生在监管场所的职务犯罪案件虽然也是检察机关的重要监督手段之一，但其针对的是严重违法并可能涉嫌刑事犯罪的情况，加上体制的缺陷和现实的客观情况，查办监管场所案件的难度很大，而且派驻检察室的办案力量也过于薄弱。

二、监管场所检察监督制度完善的探讨

（一）完善立法，拓展检察机关派驻检察室发现刑罚执行中违法犯罪的路径

借鉴国外一些国家的经验，在完善立法时，应着力在提高检察机关派驻检察发现刑罚执行中违法犯罪的途径、机制及刚性措施的规定上下功夫。一是明确规定刑罚执行机关应当向派驻检察部门报送相关卷宗材料，检察机关有权主动调阅刑罚执行的全部卷宗材料，可以随时介入调查等等。二是明确规定对于刑罚执行机关拒不执行、拒不纠正的刚性监督措施。同时明确执行机关应当承担的具体义务和责任，使其必然成为启动对违法行为进行禁止或纠正的程序，并要求执行机关在法定的期限内将纠正执行结果回复派驻检察部门［6］。

（二）健全机构，建立上位对下位、相对独立的派驻检察监督工作模式

所谓上位对下位的派驻检察监督工作机制：一是在机构设置上，最高人民检察院设立刑罚劳教执行监督总局，各省、直辖市、自治州检察院设立刑罚劳教执行监督分局，分市州检察院设立刑罚劳教执行监督局，专门负责现有的监所检察监督工作。在刑罚劳教执行监督局内分别设置职务犯罪案件侦查处、刑罚劳教变更执行检察处、监管活动检察处，实行业务对口指导。二是在职级确定上，与检察机关内设职务犯罪侦查局一样，刑罚劳教执行监督机构为同级副职，提高刑罚劳教执行监督的地位。三是在行政业务体制上，仍然按现行行政管理归本级检察机关领导，业务指导归上级检察机关对应的刑罚劳教执行监督局，其派驻检察人员的工资、福利待遇、津补贴等归本级检察机关所属财政部门。四是在办公休息场所设置上，有条件的还可以修建独立派驻检察办公楼和干警宿舍楼，摆脱长期以来依赖监管场所提供办公休息场所的窘况。

（三）改革机制，深化监管场所职务犯罪案件一体化侦查，突出检察机关的刚性监督作用

一是推行侦查组长办案负责制。侦查组长由侦查处或派驻检察人员担任，全面负责案件的侦破工作及办案安全、保密等工作。同时，侦查组长可根据案侦需要，从侦查队中选调人员组成办案组，并根据案件进展情况，适时组建相对独立的审讯、外调等案侦小组，抓好案件证据的收集、整理，全面保障案侦活动的顺利进行。二是实行侦查人员双重管理。即侦查组成员平时分散在各个派驻检察室上岗履职，由各派驻检察室负责日常工作管理。当需要开展初查线索、突审犯罪嫌疑人、收集固定证据等办案工作时，经主管检察长和刑罚劳教执行监督局局长同意后，由侦查组长统一负责调遣和管理。三是对案件线索实行归口管理。由刑罚劳教执行监督局侦查处指定专人，对各派驻检察室收集的被监管人及其亲属举报的、上级交办的监管场所职务犯罪案件线索实行归口管理，统一登记、上报和存查，确保线索管理的保密和安全。四是实行发案地派驻人员回避制度。发案地派驻人员不参与案侦工作，只负责提供相关信息，协助办案人员收集书证、物证，协调联系相关工作。

（四）以人为本，强化派驻检察人员业务管理和培训

一是选派优秀干警充实派驻检察并实行定期轮岗交流。通过招录、遴选优秀干警等方式充实派驻检察，实行大派驻、大检察、大轮岗制度，即规定派驻检察干警在一个检察室工作满三年以上原则上轮岗交流，满五年的必须轮岗交流，防止被“同化”扩大轮岗交流面，将同级检察机关，上下级或同级刑罚劳教执行监督局作为轮岗交流单位。二是落实派驻检察人员岗位职责。派驻监狱、劳教所检察室一般有4至7名派驻检察人员，要完成繁重的日常检察监督和办案工作任务，必须根据派驻检察人员的特长，科学安排，合理布局。明确各自的职责和任务，权利和义务，便于统一管理和追究失职渎职人员的责任。此外，各检察官之间相互联系，相互支持，相互配合，形成合力，提高派驻检察监督工作效率。三是注重学习培训。组织派驻检察人员学好专业知识，做到心中有“数”的同时，着力培养善于发现监管违法问题，善于通过让被监管者易于接受的方式提出纠正违法的意见或建议，并掌握纠正违法的技巧，在履行法律监督职责中提高法律监督能力。四是加强派驻检察管理。将派驻检察工作细化、分解予以量化，推行目标管理考核，实行优胜劣汰，奖勤罚懒，赏罚分明。对工作成绩突出的派驻检察人员要大胆重用，使派驻检察室变成培养检察干部的摇篮和基地。对工作得过且过，当一天和尚撞一天钟的派驻检察人员，要给予诫勉，限期改正。对有违法行为的派驻检察人员，纪检监察部门要及时调查处理，对涉嫌犯罪的要移交相关部门立案侦查，追究其刑事责任。［7］

（五）把握重点，细化监督内容，建立同步监督机制

从目前刑罚执行活动的检察监督看，首先应当解决的是检察机关与监管场所在刑罚执行活动中的角色定位。既不能过多干涉监管单位的监管活动，又要善于发现和纠正监管活动中存在的侵犯在押人员的合法权益的现象。其次，对减刑、假释、暂予监外执行活动监督要突出三个重点：一是监管场所的呈报环节；二是要建立人民检察院列席人民法院减刑、假释、暂予监外执行制度；三是加大对减刑、假释、暂予监外执行生效判决的监督力度。最后，定期监督与重点监督相结合，建立入出监（所）谈话制度、重点人员随时约谈制度。

本文选自浙江省法学会2009年度重点课题 《我国监管场所检察监督机制探讨》最终报告。特此说明。

注释：

［1］根据《人民检察院组织法》的规定，派驻检察室不是一级独立的检察机关，在派出它的人民检察院的领导下进行工作。《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》中指出，派出检察院由派出它的检察院领导，各项检察业务均由派出它的检察院监所检察部门统一管理和指导。而派出检察室以派出它的人民检察院名义开展法律监督工作，并由派出它的人民检察院监所检察部门进行业务管理和指导。但是在实际工作中，不少驻所检察室挂出的牌子虽是派出院所属检察室，而实际的领导与管理却是派出院中的监所部门来负责。

［2］应当根据监狱、看守所、劳教所被监管人员的数量和派驻检察工作的实际需要配备具有正式编制的派驻检察人员。每个检察室至少要配备2名派驻检察人员。中型以上看守所和被监管人月均1000人以上的监狱、劳教所，派驻检察人员不少于3人。被监管人月均3000人以上的监狱、看守所、劳教所，派驻检察人员不少于4人。

［3］“四个办法”中规定对提请减刑、假释活动检察的内容：1、提请减刑、假释罪犯是否符合法律规定条件；2、提请减刑、假释的程序是否符合法律和有关规定；3、对依法应当减刑、假释的罪犯，是否提请减刑、假释。

［4］收到人民法院减刑、假释裁定书副本后，应当及时审查，认为减刑、假释裁定不当的，应当在收到裁定书后20日内，向作出减刑、假释裁定的人民法院提出书面纠正意见。应当监督人民法院是否收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理。

［5］《刑事诉讼法》第222条规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。《刑事诉讼法》第215条规定，批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知书之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。

［6］罗亚华、郑福建：《派驻监管场所检察监督工作机制改革研究》，载《中国刑事法》2009年第10期。

［7］同［6］。

*浙江省杭州市人民检察院副检察长，法学博士［310012］

**浙江省杭州市人民检察院监所处处长［310012］

***浙江省杭州市人民检察院检察官［310012］