基层检委会工作实证分析——对检察委员会若干问题的调查与思考

文◎陈 兰杜淑芳

检察委员会理论研究征文

基层检委会工作实证分析
——对检察委员会若干问题的调查与思考

文◎陈 兰*杜淑芳*

检察委员会（以下简称检委会）是检察机关业务工作的权威议事和决策机构，在检察长的主持下讨论决定检察机关办理的重大案件和检察工作中的重大事项，是检察机关的最高决策机构。目前，由于检委会现有的相关规定仍然在一定程度上存在原则、笼统的问题，基层院又普遍存在操作不规范、履职不全面，严重制约了基层检委会职能作用的发挥。下面，笔者将以太原市两级检委会的工作情况为实证，分析基层检委会工作存在的一些共性问题及成因，并就如何进一步加强和改进基层检委会工作，全面履行检委会职能提出一些对策思考，以供商讨。

一、基层检委会工作的调查及对策思考

（一）近年来职能作用发挥的基本情况

2007年至2009年三年中，太原市两级检察机关共召开检委会568次，讨论各类案件及事项共计1176件（07年325件，08年416件，09年435件），其中讨论各类案件1088件，讨论重大事项88项，讨论案件比例数为92.5%，事项比例数为7.5%。讨论的1088件案件中，讨论审查起诉案件731件次，占讨论案件总量的67.2%；讨论审查批捕案件171件次，占讨论案件总量的15.7%；讨论抗诉类案件56件次，占讨论案件总量的5.1%；讨论控申部门办理案件13件次，占讨论案件总量的1.2%；讨论其他案件114件，占讨论案件总量的10.4%。讨论的88件事项中，审议工作报告类事项17件，占讨论事项的19.3%；审议规范性文件24件，占讨论事项的27.3%；审议39件，占讨论事项的44.3%。分析以上数据，主要有以下特点：一是近三年来提请检委会讨论的案件数呈逐年上升趋势，主要是近几年来侦查监督部门和公诉部门受理案件数逐年上升为提请检委会研究案件增加了基数。二是提请检委会讨论的案件以公诉部门案件居多。三是上检委会的案件程序性提请比较高，真正疑难、复杂案件较少。从检委会记录来看，不起诉、刑事抗诉等程序性提请案件比重较高，而上述几类案件根据检委会议事规则规定，必须经检委会研究，通常不存在太大争议，检委会议事过程中，因而检察长不同意多数委员意见的情况几乎不存在。

（二）近年来检委会制度建设的基本情况

近年来，太原市院一直在不断加强检委会的规范化建设。我们的具体做法是：第一，进一步修改和完善了《检委会议事规则》、《检委办工作细则》，印发了规范的文书格式，严格执行。对拟提交检委会讨论的案件必须填写《提请检察委员会讨论案件登记表》，由承办人及提起部门提出处理意见，部门负责人、主管检察长审查以后，提交检委办，经初审后上报检察长决定是否上会讨论。同时由承办人制作提供审查报告，将关键证据及主要事实和决议问题、焦点写明，便于委员充分了解案情。会后，要求办案部门在五日内填写执行反馈表报检委办。第二，建立并规范了检委会的学习制度。检委办全力协助检委会制定学习计划，一方面我们及时购置有关法律书籍，或汇编成学习资料，上传到局域网上供大家自学。另一方面集中起来学习，每年都要组织检委会委员学习新的法律、法规、上级检察机关的检察业务、管理等规范性文件。第三，抓好会议组织，保证检委会决策民主、科学、依法。一是会前及时向主持会议的检察长报告能够出席会议的人员情况；二是会中认真记录，会后认真整理检委会原始记录，形成正式的会议纪要。三是严格列会人员的纪律要求。第四，对重大业务工作开展调研，提出了修改意见和建议。近年来，提请检委会研究通过了《太原市检察机关办案流程监督管理制度》、《太原市人民检察院捕诉答疑工作规定（试行）》等多项制度。第五，加强案例研究，对上检委会的重大、疑难、复杂案件进行了分析，对其中有争议的法律适用问题及时进行请示。

（三）基层检委会工作中存在的主要问题

从检委会的机构设置和呈现的工作特点来看，我们发现基层检委会工作主要存在以下问题：

第一，机构不规范。高检院2008年2月2日新颁布的《检委会组织条例（修订）》第16条规定：“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。”这说明，检委会工作有两种形式：一是单独设立检委会办事机构；二是设立检委会专职秘书。而事实上，目前基层检委会负责日常工作的形式有单独编制、单独设办事机构的；有研究室下设办事机构的；有与研究室合并，代行办事职能的；也有不设机构由检委会专职人员负责的。

第二，议案不议事。检委会除讨论本院提请的重大疑难案件外，还讨论检察业务工作中的重大事项，如检察业务方面规章制度的建立、修改、废止，讨论检查、总结业务工作和执法情况、讨论如何贯彻上级检察机关的规定、指示、措施和交办事项以及人大的决议、命令等。但在在司法实践中，部分基层检察院没有准确把握检委会的职能和作用，单纯把检委会的职能定位在对重大、疑难案件的处理上，而把本应由检委会研究决定的一些重大事项拿到党组会、院务会上去讨论解决。使检委会基本上成了“案件研究会”，只讨论决定具体案件，忽视了讨论和研究执行法律过程中出现的新情况、新问题，弱化或忽略了检委会的政策、法律研究指导和对检察业务的领导决策职能。

第三，议案不知案。《检察委员会组织条例》第9条规定：“检察委员会实行例会制，定期开会。有特殊情况时，可以提前或者推迟召开。”一些基层院检委会没有形成例会制度，当办案部门有案件需提请检委会研究时，只要经检察长同意就随时决定召开检委会，这就不可避免地导致一些不了解情况或对情况不了解的委员对所讨论的问题发表不出深层次的见解。而且，因为只通过会上听取承办人的汇报来了解案情，往往会受到承办人倾向性意见的误导，致使不能全面把握案情，很难纠正承办人的错误，有可能导致检委会决策的失误。

第四，议案范围还待更明确。按照《检察委员会组织条例》第4条的规定，提交检委会审议、决定的案件应是重大、疑难、复杂案件。但何为重大、疑难、复杂案件缺乏明确的范围和具体标准。在实际工作中，又实行了错案责任追究和赔偿制度，许多办案人怕承担责任，存在为推卸责任，将本不该提交讨论的案件也提交检委会讨论。这一方面导致检委会工作量的增加，另一方面也使检委会无形中成为推卸责任、转移矛盾的一种手段。

（四）对策思考

第一，科学设置检委会办事机构。虽然基层检察院设置的检委会办事机构基本维持了检委会如会议准备、会议记录、会议决定传达等日常事务性工作的运行，但并不能适应当前检察工作发展的需要，也不能保障检委会职能的全面履行，必须实现其从单一的日常服务到全方位管理的职能转变，使其在检察业务管理、规范化建设、政策研究中发挥更为重要的作用。因此，在基层院可以从编制上明确研究室下设立独立的检委办，作为检委会的日常办事机构，配备专职人员承担工作。

第二，要理顺检委会与党组会、院务会的关系，分清检委会、党组会、院务会的工作范围。在实践中，检委会是对检察工作中重大问题和重大案件进行决策的机构；党组会体现党对检察工作的领导，保证检察机关贯彻执行党的路线、方针、政策，主要负责队伍建设、政治教育、思想工作；院务会的工作范围主要是院内行政管理和后勤保障。基层院应当注重权责明确清晰，由检委办、政工部门、办公室分别处理检委会、党组、行政三方面日常工作，从而更有利于加强和改进检察业务、党务、院务工作，提高办事能力和效率。

第三，要加强基层检委会讨论决定“重大问题”的议事职能。在讨论决定“重大问题”的议事范围上，除讨论决定贯彻执行国家法律方面的重大事项外，也要讨论决定贯彻执行本级人民代表大会及其常委会决议的重大问题和上级院的工作方针、思路，还要注意总结检察工作经验，及时研究新情况、新问题。

第四，建议由高检院在调查研究的基础上，明确检委会讨论重大事项及案件的议事范围，便于基层实践操作。

二、检察委员会专职委员工作的调查及对策思考

（一）检委会专职委员的设定

检委会专职委员，是指除检委会委员职务外，没有担任其他行政职务，既非院领导，也非办案部门负责人的优秀检察官；其主要职责是对提请检委会审议的案件和规范性文件进行初审，并提出参考性审查意见，同时及时总结和研究检察业务工作中的经验和不足，为检察长和检委会提供决策意见，当好参谋。1999年6月，最高检首次提出了检察委员会专职委员的设定、目的和条件。2006年，中央11号文件精神对检委会专职委员在检察机关的设置、待遇作出规定：“加强人民法院审判委员会和人民检察院检察委员会建设，根据工作需要，可以设置专职委员两名左右，按照同级党政部门副职规格和条件，从具备良好政治业务素质、符合任职条件的法官、检察官中产生。”但就实践中的情况来看，其实际效果与设立该制度的目的相去甚远，很多专职委员并未能发挥应有的作用。目前，太原市两级检察院，除市院外，11个基层院中只有2个院配备了检委会专职委员。但在这两院中，检委会专职委员均不分管或负责检委办工作。

（二）存在的问题

一是专职委员的定位不明确，职责设定较为混乱；二是专职委员专职不专，经常兼任二级机构负责人或业务部门检察员，履职保障不到位。三是专职委员不专业。一些基层院设定的专职委员并不具体从事检委会的工作。有些基层院的专职委员属于院领导，直管业务工作或其他工作。四是对于专职委员如何管理，没有统一明确的规定。

（三）对策思考

一是明确检委会专职委员的性质和功能规范，加强检委会专职委员的职责，专职委员具有法律地位的特殊性、权力来源的依附性、工作对象的专一性、工作性质的服务性以及业务意见的权威性等特征；二是明确专职委员与检委会办事机构和其他委员之间的关系。在表决程序上，专职委员和一般委员享有平等的表决权，但根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》的规定，专职委员应当首先发表自己的意见。根据设置专职委员的初衷，专职委员还应当详细阐明具体理由及法律依据；三是挑选专职人员要按条件精挑细选，并要保证专人专职。

三、检察委员会办事机构工作的调查及对策思考

（一）办事机构情况

目前，太原市院及11个基层院基本都设立了检委办，一般下设在研究室，只有1个区院进行了单设。基层院虽然设立了检委办，但人员基本上都是由一人兼职，有的由办公室主任兼任、有的由政治部主任兼任、有的由纪检组长兼任，大多数由研究室一名人员兼任。

（二）存在问题

一是办事机构的工作开展配员不足，基层院普遍由研究室人员兼任，一人承担着调研、检委办等多项工作，要花大量精力和时间集中在组织调查研究、文章写作和其他服务性工作之上，与业务工作的交道打的不多，其主业在于会务而不在业务研究，检委办工作主要体现在会议记录和会议通知等会务工作上。二是由于工作繁忙，检委办工作人员对于政策法规特别是司法解释等业务资料很少收集、积累，知识储备明显不足，很难接受业务部门的咨询，对提请检委会审议的案件或事项无法起到参谋和助手的过滤作用，更不能起到会前的程序性和实体性的审查职能。

（三）对策思考

一是应当明确检委办不论其是否下设在研究室，都是一独立机构，应当配备专职人员工作。这样才能突出检委办参谋协调作用。二是应为检委办配备素质高、业务能力强的人员，这样才能真正起到为检委会决策服务、切实当好检委会参谋助手。

四、检委会会前审查程序的调查及对策思考

（一）基本情况

为规范检察业务工作，太原市院制定了《太原市检察机关办案流程监督管理制度》，其间对提请检委会审议的议题及会前审批程序，均作出了明确具体的规定。首先，提请部门对应当提交检察委员会讨论决定的事项、案件，经其部务会研究，及时报告分管检察长，由分管检察长审查后，报检察长决定是否提交检察委员会决定。经检察长同意后，部门认真按要求撰写“提请检察委员会讨论的详细报告”，并填制“提请检察委员会讨论案件（事项）登记表”，逐级审批，承办人要对所列的事实、证据负责。其次，承办人对检察长同意决定提交检察委员会研究决定的事项、案件，提请部门将审查报告三份及有关卷宗、材料送交院检委办，进行受理登记后，责成专人审查，撰写出检委办人员审查报告，提交检委办讨论，形成检委办审查意见。第三，检委办在规定时间审查完提请案件和事项后，由检委办主任报请检察长确定会议的具体时间，并由检委办及时通知各委员。同时，检委办还设定秘书或责成专人，承担会议记录、起草会议纪要、填写会议决定及归档工作，对检委会讨论决定事项进行督查、督办，提请部门应在规定期限内执行，并填写执行情况反馈表送检委办备案登记，每季度形成《检委会讨论案件执行情况报告》，定期向检委会和检察长报告执行情况。

（二）存在的问题

基层院在会前审查程序上存在的主要问题是对上会案件的会前程序性和实体性的审查职能无法发挥，原因在于人员配备不够，往往一人兼数职，需要处理很多日常性事务；有的甚至同时负责办公室信息的撰写、人民监督员工作、调研工作、检委会、党组会等会议的记录工作、领导材料的撰写工作以及其他领导交代的工作等多项工作。这样导致检委办工作人员没有精力对上会讨论的事项及案件进行真正的审查，无法真正发挥参谋助手的作用。其次是在提请检委会审议议题的范围上，存在何种案件、何种议题可以提交检察委员会讨论决定的没有很明确的规定，程序审查还是实体审查也无章可循，需要规范。

（三）对策思考

一是配备专门的人员负责会前审查。二是需要对提交检察委员会讨论决定的案件、议题作出更加具体明确的规定。

*山西省太原市人民检察院研究室［030024］