强化检察机关对公安派出所的监督途径

文◎朱自启* 潘 为**

强化检察机关对公安派出所的监督途径

文◎朱自启* 潘 为**

去年底，湖北省院、黄石市院部署在部分基层院实行内部整合改革试点工作，将我院纳入试点范围。我院按照上级院的要求，将原来设立的11个内设机构整合成5个部门，大胆探索，努力创新，以“两个适当分离”为契机，突出诉讼监督工作的主体地位，取得了明显成效。

一、诉讼监督职能单列的主要作法及成效

（一）明确工作职责，优化人员配置

设立诉讼监督部后，我院首先明确了部门工作职责，将原分属侦查监督科和公诉科的对侦查机关立案监督、侦查活动监督，对行政执法机关移送刑事案件监督，对刑事审判活动的监督等职责统一划归诉讼监督部，实行诉讼与诉讼监督相分离。其次，在人员配置上调配了具有侦查监督和公诉工作经验的检察官各1名到新设立的诉讼监督部工作，增强诉讼监督力量。

（二）创新工作机制，凸显监督成效

一是建立诉讼监督部派员列席批捕公诉部的案件讨论制度。我们明确规定，批捕公诉部在讨论案件时，必须通知诉讼监督部，诉讼监督部必须派员列席，以利于诉讼监督部全面深入了解案件审查情况，及时对刑事立案活动、侦查活动和审判活动开展监督。二是建立批捕公诉部协同开展诉讼监督制度。我们规定，在实行诉讼与诉讼监督相分离的同时，为弥补诉讼监督部不易主动发现问题的缺陷，批捕公诉部在办理刑事案件时，应当积极主动地发现并及时向诉讼监督部反馈立案、侦查和审判监督线索，积极协同诉讼监督部门开展诉讼监督工作。办案部门反馈的诉讼监督线索不得少于诉讼监督案件总数的80%。同时，明确诉讼监督部在开展诉讼监督时，有调阅案件材料的权力。三是建立行政执法机关移送刑事案件监督衔接制度。为了加强对行政执法机关移送刑事案件的监督工作，便于行政执法机关了解我院改革后的机构设置和职责划分，我院及时向公安派出所、工商、税务、烟草、技术监督等行政执法机关发出了联系函，将我院诉讼监督部的职责范围和联系方式等情况函告对方，建立了定期走访制度。四是建立启动刑事立案与侦查活动监督调查机制，并将启动刑事立案工作纳入诉讼监督部门年度目标考核范围。今年以来，我院通过成立诉讼监督部，共办理诉讼监督案件16件17人，其中依法监督辖区内各侦查机关立案7件8人，均已立案；刑事立案监督数同比上升300%。

二、深化诉讼职能与诉讼监督职能相分离，发挥“小院”整合的优势加强检察机关对公安派出所的监督

湖北佘祥林案、河北聂树斌案、河南赵作海案等一系列案件以及当前社会反映强烈的关押人员非正常死亡事件被公诸报端之后，公安派出所在人民群众中的形象受到从未有过的挑战。从这些案件中不难发现，警察的权力太大，并且远离监督。公安机关可以采取拘留、监视居住、搜查、扣押、通缉、窃听、取保候审等涉及到公民人身自由和财产权利的措施，这些措施都由公安机关自己决定、自己执行，缺乏必要的监督和约束。而现行的监督机制唯一能对警察权形成有效制约的就是检察权。对公安机关进行法律监督是宪法赋予检察机关的重要职责，是检察机关诉讼监督职能的主要组成部分，也是检察机关法律监督工作的薄弱环节。不敢监督、不善监督、监督不力成为检察机关诉讼监督中的突出问题。有的检察人员疲于应付办案，认为多一事不如少一事，少一事不如没有事，对于诉讼违法行为不愿监督；有的认为开展监督会影响与其他单位的关系，不敢监督。诉讼监督部单列后，一方面能整合力量资源，集中专门人员专司监督职责，另一方面能摆脱办案通常会遇到的阻力和顾虑，放心大胆地进行监督。因此，如何加大机制创新，进一步深化诉讼职能与诉讼监督职能相分离，加强检察机关诉讼监督力度特别是加强对公安派出所的法律监督具有较强的现实促进意义。

（一）充分发挥诉讼监督职能单列的专门化优势，不断完善检察法律监督措施和方式

在我国，检察机关对于公安机关的监督制约，从法律上讲除了一些强制措施的审批外，基本上没有对警察侦查行为过程进行有力干预的机会。目前使用一些监督性文书仅是内部文件，也缺乏普遍的法律约束力。诉讼监督部单列后，对于这种情况，检察机关可充分发挥专门化优势，一是通过签署意见进一步明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法建议书》的法律效力，及同时赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人有建议处分权。在侦查监督上，确立检察机关对公安机关的知悉权；明确检察机关对公安机关的侦查参与权；明确提前介入的法律地位；明确检察机关对公安机关的建议权；明确检察机关对公安机关的监督处分权。尽量细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关工作细则，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。二是要明确监督重点。对公安派出所移送案件的事实和证据等进行审查的同时，还要针对公安派出所侦查活动中最容易出现问题的地方进行重点监督。建立案件个案抽查、跟踪考察制度。对办理的重大、有影响案件或督办案件的全过程进行跟踪监督，对行政案件和综合执法情况进行有选择的抽查。必要时应采取向有关部门发函、到发案单位回访、走访群众和案件当事人，召开座谈会等形式多方面对相关情况等进行了解。三要规范执法程序。程序的公正性、公众参与性及技术上的可操作性，使程序在控制权力被滥用，保障和实现人权方面具有关键的意义，因此检察机关应把强化程序监督作为切入口和落脚点，进一步细化监督措施。

（二）充分发挥诉讼监督职能单列的人员优势，考虑设立驻公安派出所检察室（或联系点）

诉讼监督部单列后，检察机关可充分发挥人员优势，在公安机关设立检察官办公室或联系点，为办理案件提供法律咨询和进行法律监督。检察机关可联合公安机关签订相关意见，对检察室的设立、检察室的职能及其基本原则、检察室工作的要求作相应的规定。明确检察室主要承担对派出所承办的有争议的刑事案件适时介入，引导侦查，对侦查活动实行同步监督；明确在开展侦查监督工作时，有权查（调）阅派出所的相关案卷材料；听取案情介绍，参与现场勘验，旁听讯（询）问，讨论分析案件，就证据收集、法律适用等进行指导、引导；对于某一类或几类案件所存在的共性问题，检察室应当提请两机关共同进行研讨，制定统一的执法标准共同参照执行，以提高案件的诉讼质量；不定期通报派出所所办刑事案件在诉讼过程中存在的问题，并就影响诉讼顺利进行且具有普遍性的问题与派出所共商应对措施；对监外执行罪犯刑罚执行情况进行检察监督；加强与派出所辖区群众联系，协助派出所做好突发刑事案件的应急处理和受理公民、法人或其他组织对派出所执法活动中违法行为的申诉、控告；同时，要求检察室与派出所应当畅通信息渠道，建立、健全交流、通报制度 （立案报备制度、刑事强制措施流程报备制度等）。

（三）充分发挥诉讼监督职能单列的力量集中优势，扩大检察机关对公安派出所监督的范围

履行行政管理职责是公安派出所一项最为主要的职责，公安派出所每年要办理大量的行政管理案件。以辖区内黄石港派出所为例，2009年其接警3605起，其中治安案件有1276起，所占比例为35%。在查处这1276起治安案件过程中，进行行政拘留的有118人，罚款的308人，劳教5人，强戒4人，这些处理措施公安派出所是否严格按照法律规定的程序来办理，是否存在个别人员徇私枉法的情况，需要检察机关介入进行监督。再如公安派出所对辖区公共娱乐场所、特种行业、炸药等危险物品的管理控制情况。2009年黄石港派出所对该辖区公共娱乐场所、特种行业、危爆物品管理服务站等进行了18次安全检查，发现存在安全隐患4处。在这些安全检查中，公安派出所是否严格依法进行，是否存在徇私舞弊，也需要检察机关进行监督。诉讼监督部单列后，检察机关可充分发挥力量集中优势，除对公安机关刑事案件办理情况进行监督外，同时加强对履行行政管理职责情况和综合执法情况进行监督。对综合执法情况的监督方面，一是公安派出所对法院判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行、保外就医等对象的监督管理。这一类型的案件较为复杂，涉案人员也较多，检察机关应定期对此类情况的案件进行抽查。二是复议、国家赔偿、控告申诉方面的案件，当事人有争议的检察机关应考虑介入监督。三是公安派出所内部执法监督和执法过错责任追究等情况监督。四是公安派出所制发的规范性文件的合法性审查，等等。

*湖北省黄石市黄石港区人民检察院检察长［435000］

**湖北省黄石市黄石港区人民检察院［435000］