当前我国涉环境群体性事件的特征、成因与应对思考

张 华 王 宁

当前我国涉环境群体性事件的特征、成因与应对思考

张 华 王 宁

近些年来,我国经济社会的快速发展取得了巨大的成绩,同时也积累了不少问题,突出表现就是群体性事件数目上的激增,其中涉环境污染引发的群体性事件占了很大一部分,给社会稳定和人民安居乐业带来了巨大的危害,形势严峻。究其原因,主要是地方政府片面追求经济效益环保意识淡薄而监管不力,企业缺乏社会责任,民众环保利益诉求渠道堵塞导致自身利益受到侵害后无法得到补偿等。在当前我国群体性事件数量不断攀升、规模日益扩大、对抗性趋于激烈、情况越来越复杂的背景下,及时有效地预防和应对涉环境群体性事件,对维护社会稳定具有重要的理论意义和现实意义。

涉环境群体性事件;特征;成因;应对

群体性事件是一个社会学概念,它是指通过非正常渠道表达诉求,解决对立双方存在问题的一种非理性群体行为。我国较为权威的是中国行政管理学会课题组做的定义:因人民内部矛盾而引发,由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为,并对政府管理和社会造成影响的行为。”[1]多种原因可以导致群体性事件的发生,如农村征地、城市拆迁、国企改制、基层选举、公民维权、环境污染、生产事故等。表现形式多样有群体上访、非法集会、游行示威、罢工罢课、堵塞交通、群体械斗、冲击党政机关、聚众打砸抢烧、聚众暴力抗法等多种形式。涉环境群体性事件是因环境矛盾和环境纠纷引发的群体性事件。

近几年来,随着中国经济社会的迅猛发展,工业企业生产总量、规模不断扩大,长期累积的环境风险开始凸显,不同性质与类型的环境事件频发,环境问题已经成为了社会公共领域中的一个重要问题,如何及时有效化解因环境问题引发的群体性事件,维护社会和谐与稳定值得我们认真思考。

一、当前我国涉环境群体性事件的基本特征

随着我国工业化步伐的加快,在产生巨大财富和荣耀的同时,也带来了诸多问题,特别是在资源和环境等方面,人们在享受着财富带来的快感的同时也承受着污染引发的伤痛。由于政府监管的失责,相关法规建设的不健全,企业社会责任的缺失等等原因,导致发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国改革开放后的二三十年里集中出现。环境问题一方面使我国的经济发展付出了巨大的代价,在2006年9月,前国家环保总局和国家统计局联合发布了首份依据环境污染数据调整的绿色GDP核算研究报告《中国绿色国民经济核算研究报告2004》(公众版)表明:2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元,占当年GDP的3.05%。虚拟治理成本为2874亿元,占当年GDP的1.80%。[2]另一方面,由环境问题引发群众与企业对抗、群众与政府对立的群体性事件在近年来不断出现和蔓延,已经在各种类型的群体性事件中处于相对突出地位,形势越来越严峻,严重威胁着社会的稳定。

就全国而言,根据对1995—2006年我国环境纠纷状况的不完全统计,1995年群众来信总数是58678封,[3]到了2006年,群众的来信总数已经达到了616122封,[4]10余年间,环境信访的数量增长了10倍之多。这充分表明了当前我国由环境问题引发的环境冲突和环境纠纷的复杂性和严峻性,大量的环境冲突和环境纠纷为群体性事件这颗炸弹的引爆备足了火药。同时,环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增,2005年,全国发生环境污染纠纷5万起,对抗程度明显高于其他群体性事件。[5]

这些数据充分表明,目前环保纠纷已经成为继农村征地、城市拆迁矛盾之后又一容易引起群体性事件、影响社会稳定的新因素,我国社会已经进入了涉环境群体性事件的多发期。当前我国的涉环境群体性事件数量激增,规模化和对抗性日益增强,在对近些年我国发生的有全国影响力的涉环境群体性事件认真总结的基础上,我们不难发现这些因环境问题引发的群体性事件既有一般群体性事件的共同特征,也有区别于其他类型群体性事件的自身特征。

(一)区域性强。涉环境群体性事件一般都发生在经济社会发展程度比较高的地区,这是涉环境群体性事件区别于其他类型群体性事件的一大特点。经济发达地区一方面经济建设速度比较快,工业化程度较高,积累的环境问题多。另一方面,经济发达地区民众的环保意识普遍较不发达地区强,对身边的环境事件关心程度高,一旦身边发生环境问题得不到理想的解决,便会迅速反应起来,极易酿成群体性事件。如近几年发生的因环境问题引发在全国范围内产生重大影响的大规模群体性事件:2005年浙江东阳画水镇事件,2005年浙江绍兴新昌药品污染事件,2005年湖州长兴蓄电池厂污染事件,2007年厦门PX事件,2007年北京海淀六里屯事件,2008年定海和邦化工厂污染事件,2009年广州番禺垃圾焚烧事件等等无一不是发生在发达地区。

(二)成员复杂。据统计,近几年来发生的各类群体性事件的组织参与者,80%以上都是处于社会最底层的弱势群体。虽然诱发因素非常复杂,但多数与经济利益密切相关。[6]而涉环境群体性事件的组成人员则不同,其组织者与参与者不仅仅局限于最底层的弱势群体,多数参与群众往往受教育程度较高,这部分群体往往社会影响力比较大,容易使事件发酵,以致最终酿成群体性事件。

(三)诉求多元化,不仅局限于经济利益。涉环境群体性事件的诉求多元,不仅局限于经济利益是其区别于其他各类群体性事件的一个重要特点,其他类型的群体性事件比如城市拆迁、农村征地引发的群体性事件多是因为经济补偿得不到满足而引发,矛盾的焦点主要是围绕经济利益。但涉环境群体性事件的诉求除了经济利益外还有环境权、健康权等,如东阳事件中民众打出的“我们也有子孙后代”、“还我们一片洁净的空间”的口号,厦门PX事件中的“还我蓝天”口号都说明了这点。

(四)具备合理性。涉环境群体性事件多是由于民众的合法权益,甚至是生存权利受到了严重的威胁且迟迟得不到有效解决的情况下爆发的。如2005年震惊全国的浙江东阳事件发生地画水镇素有“歌山画水”之乡的美誉,但东阳事件时当地已经由于严重的化工污染而使山不再青,水不再绿,空气中四处弥漫着有毒的化学气体,甚至连庄稼都无法生长,当地民众在忍无可忍的情况下奋起反对,最终酿成了东阳事件。可以说,绝大多数的涉环境群体性事件在道统上都有相当的正当性,老百姓只求蓝天绿水,这也容易获得其他社会民众的支持。

(五)发生比较缓慢。不同于其他类型群体性事件以突发事件的形式爆发出来,具有偶然性而难控制,涉环境群体性事件爆发前往往有一个长期酝酿积累的过程,这与环境问题自身的性质有关。环境问题的长期性和潜伏性使环境问题的发生到最终产生严重后果中间一般需要较长时间,如在浙江东阳事件发生之前当地的很多媒体都已经有所报道,政府应当对此加以利用,争取及早发现和预防涉环境群体性事件。

二、当前我国涉环境群体性事件频发的原因

关于涉环境群体性事件的成因,学界可谓见仁见智。实际上,任何群体性事件从酝酿到爆发背后往往交织着各种深层次复杂的因素,涉环境群体性事件也是一样,每起涉环境群体性事件的发生一般都经历了长期累积和酝酿的过程。对我国近年来发生规模较大的涉环境群体性事件进行研究之后,我们可以发现这些事件中都存在政府、企业和民众这三个不同的利益主体。一定程度上,三方主体之间价值利益观念的冲突是近年来我国涉环境群体性事件频发的深层次原因。本文尝试以这几方利益主体为视角对涉环境群体性事件发生的原因进行探索。

(一)政府片面追求经济效益,对环境保护重视不足

综观近年来全国各地发生的涉环境群体性事件,可以发现地方政府片面追求以GDP为代表的经济发展,忽视环境保护是涉环境群体性事件不断发生的关键原因。改革开放以来,我国的经济社会发展取得了巨大的成绩,市场经济体制逐步得到确立,但是我国现有的行政管理体制仍然存在许多弊端,地方政府主导发展的模式仍然没有根本改变,经济增长仍然是考核政绩的主要指标,地方政府为了眼前暂时的政绩,片面追求GDP增长不惜过度地付出环境代价。“在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下,GDP和税收财源的增长成为地方官员的优先选择,从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为,并与追求利润的企业家结成利益同盟。”[7]致使作为社会矛盾“仲裁者”的政府在面对企业与民众的环境冲突和纠纷时,往往偏袒纵容甚至是默许企业的污染行为,即便处理了力度也是严重不足,而对群众反映的企业污染等问题重视不够。民众的利益长期受到侵害而得不到政府的保护,最终导致基层政权的权威性和公正性受到民众的怀疑,使基层政府的社会控制力减弱。“社会控制是每一个社会制度的连续性功能,当控制机制减弱时,人们就可能对这个社会制度失去信心,从而试图通过集合行为对其进行改革或重建。”[8]于是具有相同利益、共同诉求的人们便汇集起来,联合采取行动,寻求更高政府权威的保护。另外,一些地方的基层领导平时官僚主义作风盛行,贪污腐败严重,造成了干群关系紧张致使环境冲突中的矛盾进一步激化,最终酿成了群体性事件。

(二)企业过度追求经济利益,社会责任意识不强

众多涉环境群体性事件爆发的背后,大都有企业大肆追求利润而放弃或忽视企业社会责任的影子。企业过度追求经济利益,放弃或者忽视其应该承担的企业社会责任也是导致环境纠纷甚至涉环境群体性事件发生的重要原因。企业作为市场的主体,其核心价值是利润最大化,围绕其核心价值,企业在自身的发展过程当中总是千方百计降低成本,在监管缺位的情况下,甚至会将治理污染的成本转嫁于社会。一些企业未经环保审批擅自选址建设,违反相关制度,治污设施不到位,甚至有不少企业在生产建设中为了降低成本,节省开支,而宁愿放着现成安装调试好的环保设施不用,直接将废气、废水、废渣等污染物排放出去。例如2005年东阳事件的事发地浙江东阳,当时入驻竹溪工业园的13家企业中,1家无照经营,5家没有通过环保验收的企业在“试生产”的名义下长期生产,而7家通过验收的企业也经常为节省成本直接排污。[9]这必将严重破坏当地生态环境,损害公众环境权,引发企业与民众的对立冲突,增加社会不稳定因素。一旦问题长期得不到解决,便有可能最终酿成涉环境群体性事件,严重影响社会稳定。

(三)民众生存权益受损,权利救济缺失

仔细研究分析我国近些年出现的涉环境群体性事件,无一不是在当地老百姓的合法权益,甚至是生存权利受到严重威胁而又迟迟得不到救济的情况下最终爆发的。由于行政监管不力,一些企业在经济利益的强大驱动下,违背自然规律,肆意破坏生态环境,对当地群众生存环境的破坏达到了触目惊心的程度,如2005年的东阳事件。素有“歌山画水之地”美誉的画水镇,曾经是土地肥沃、山青水绿、民众富裕的好地方。问题始于2001年“竹溪工业园”的开工建设,事发时当地的污染已经有5年之久,园区13家工厂排放的废气弥漫于空中使方圆3公里内的村民们感到呼吸困难,临近学校的师生被迫关闭门窗上课,井水难闻并带有颜色,学生的饮水也成了问题。蔬菜无法种植,百姓吃菜靠买。水稻减产,甚至绝收,果园无法成熟,结的果实也无处销售。大片水杉、苗木枯死。工厂的排污管道直通河道使画溪河水在2002年成了“劣五类”水质,鱼虾灭绝。当地群众除了遭受重大的经济损失之外,人身健康也付出了沉重的代价,据报道,画溪村在2004年已经发生了5例畸形死胎现象,这均与当地的环境污染有关。再如长兴蓄电池厂污染事件,原本有“鱼米之乡”、“丝绸之府”美称的长兴转身成为蓄电池之乡之后,当地的生态环境遭到严重破坏。环境污染导致作为当地的蚕丝产量急剧下降;工厂排放的污水使得一些河流里的鱼逐渐灭绝,养鸭大户则因鸭蛋孵不出鸭子、种鸭变得“畸形怪状”而倒闭破产,土壤中重金属镉和铅的含量均超过国家标准,而稻谷的含铅量则超过国家标准上限的5倍多。2003年开始,一些蓄电池厂的工人出现了严重的铅中毒后果,当年在县防疫站接受体检的3000多名员工中,体内尿铅含量超标的数量高达30%。[10]2005年5月,包括天能公司所在的煤山镇的多个村庄在内出现了数百名儿童出现铅中毒事件。可以说群众环境权利甚至是生存权利受到严重侵害,迟迟得不到救济为日后最终酿成涉环境群体性事件埋下了严重隐患。

三、应对当前我国涉环境群体性事件的思考

(一)政府转变惟GDP发展观,促进经济生态和谐发展

当前我国实行的是政府主导、各方广泛参与的环境保护体制使政府在国家环境保护中起着重要角色。近些年来,在惟GDP至上的片面政绩观的指导下,不少地方政府追求能够带来短期效应的大规模投资与建设,而对诸如环境污染等长期性的公共问题视而不见,甚至不惜以牺牲环境为代价追求短平快的政绩。在大量的招商引资和大规模的项目过程中乱上煤电、化工和钢铁等重化工项目而不顾当地的资源环境条件,甚至庇护非法排污企业。往往对建设项目的前期环境评估重视不够,在环境审批上不作为或者是滥作为。实践中,不少地方政府出于本地经济发展的要求,很少会主动要求排污企业整改乃至关停。对此,政府应当树立生态文明理念,转变经济增长方式,处理好经济发展与环境保护,眼前利益与长远利益的关系。同时,在官员考核上,建立完善绿色GDP考核机制,健全政府环境问责制,减少GDP的比重,把环境保护和生态建设纳入干部政绩考核内容之中。“不改变以GDP为核心的官员考核制度,不问责造成重大环境事故的官员,这种现象就不能被阻止。”[11]引导政府官员树立正确的发展观和政绩观,提高各项政策方针的科学性,加强政府环境保护责任,发挥政府在环境保护中应有的职能,促使经济发展同人文、生态环境和社会发展协调一致,从而减少引发环境冲突和涉环境群体性事件的诱因。

(二)完善企业社会责任制,加强企业环保意识

作为市场主体的企业,利润最大化是其核心价值。围绕这一核心价值,企业决策时经济理性常常优于环境价值,在生产发展过程当中企业往往不惜以牺牲环境,损害公众环境生存权为代价来千方百计降低成本以追求最大利润。近些年我国多发的涉环境群体性事件中,企业缺乏社会责任,向社会转嫁污染是一个重要原因。如在东阳事件中,面对已经非常严重的污染,一家公司的环保主管居然说,“我们也没有环境污染问题,而且我们还是东阳市环保先进单位。在‘4·10’事件中村民打着反对环境污染的旗号,我们不知道实质原因是什么。”[12]又如2005年湖州长兴蓄电池厂污染事件,在发现有环境污染问题并要求进行整改后,长兴天能公司的主要下属天力公司的环保设施仍然没有进行配套环境设施建设,由此导致其周边的环境继续恶化。从中我们可以看到企业环保意识、责任意识的薄弱和欠缺。对此,一方面企业要加强自律,将环保意识融入到平时的企业文化中,树立环保管理理念和可持续发展意识,塑造环保企业形象,营造良性循环的生态品牌经济。另一方面,作为环境保护监管者的政府应当切实履行其监管责任,完善相关制度建设,严把环境评估审批关,加大处罚力度,平衡各方面的权利与义务,通过利益调整机制使污染企业意识到违规的代价远远高于遵守规则的成本,引导企业在生产建设中树立环保意识,增加相关投入,对社会承担更多的责任,从根本上堵住涉环境群体性事件发生的源头。

(三)畅通群众环境参与渠道,保障群众环境权利

综观近年来我国发生的涉环境群体性事件,我们可以看到群众环境权利,甚至是生存权利受到严重威胁却投诉无门是其发生的重要原因。在已经发生的大多数环保冲突事件中,群众在一开始并没有采取极端的方式,而是通过选取代表上访、向环保部门投诉、向法院起诉等较为理性的方式。但由于各种原因,我国现有的信访、法院纠纷解决机制的功效有限。

通过制度化的渠道发出的理性温和的诉求和声音长期没有得到当地政府的正面回应和合理解决,使地方民众对正常的诉求表达渠道失去信心而认为只有酿成比较重大的“恶性事件”涉及到政治和社会稳定才能引起相关方面注意,最终致使群体性事件爆发。要避免这种情况,一是要畅通民众利益表达诉求的渠道,建立多渠道的对话机制,健全群众的合法权益表达机制,倾听群众的意见,提升民众的参与程度,提高环境决策的民主化和科学化,切实维护和保障好人民群众的环境知情权、参与权和监督权;二是增强各级领导干部的群众意识,真心实意地帮助群众排忧解难,完善相关法律法规和救济补偿制度的建设和实施,建立长效机制,确保有污必究、有污必治、治污必清,切实维护公众环境权益,从制度上铲除引发涉环境群体性事件的土壤。

当前,我国正处于经济和社会双重转型的重要历史时期,各种影响社会稳定的矛盾和问题大量滋生,维护社会稳定面临的压力很大。[13]随着改革开放的深入和社会全面转型的加快,一些历史发展过程中没有出现的新问题接踵而来。其中一个突出表现是近年来因环保污染问题引发的群体性事件已经成为影响社会稳定的重要因素,原因错综复杂。如何坚持科学发展观,做到“经济发展、环境优化、群众高兴”,实现政治、经济、环境和社会的同步协调发展是摆在党和各级政府面前的严峻课题。

[1]中国行政管理学会课题组.群体性突发事件研究专辑[J].中国行政管理,2002,203(5).

[2]国家环保总局,国家统计局.中国绿色国民经济核算研究报告2004(公众版)[R].2006.8.

[3]1995年全国环境统计公报[EB/OL].http://www.chinaenvironment.com/view/View New s.aspx?k= 1996060509 3254609,1996-06-05.

[4]2006年全国环境统计公报[EB/OL].http://new s.sohu.com/20070925/n252335674.shtml,2007-09-25.

[5]潘岳.和谐社会目标下的环境友好型社会[N].21世纪经济报道,2006-07-17(34).

[6]杨瑞清,余达宏.论群体性事件的发生原因及其治理对策[J].江西社会科学,2005,(10).

[7]张玉林.政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突[J].探索与争鸣,2006,(5):26-28.

[8]【美】戴维·波普诺(李强等译).社会学[M].北京:中国人民大学出版社,1999.594.

[9][10]钟其.环境受损与群体性事件研究——基于新世纪以来浙江省环境群体性事件的分析[J].法治研究, 2009,(11).

[11]顾瑞珍.“流域限批”:新招试水成算几何[N].新华每日电讯,2007-07-09(7).

[12]郎友兴.商议性民主与公众参与环境治理:以浙江农民抗议环境污染事件为例[EB/OL]http://www.chinael ections.org/New sInfo.asp?New sID=42918,2005-12-05.

[13]胡鞍钢,胡联合.转型与稳定——中国如何长治久安[M].北京:人民出版社,2005.76-77.

(责任编辑 胡爱敏)

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张华,王宁,中国人民公安大学2008级硕士研究生(邮政编码100038)

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