水电建设项目“三通一平”工程环境问题浅析

曹 晓 红，步 青 云

（环境保护部环境工程评估中心，北京 100012）

1 前言

近年来，全国水电建设发展迅猛，水电开发带来的生态环境问题日益凸现，引起社会关注，水电是否开发的争论不断。而一些水电工程在筹建和准备的“三通一平”阶段工作开展过程中，未按国家有关规定做好环境保护工作，有些甚至在主体工程尚未履行环境影响评价程序就擅自开工，环境影响突出，社会反应强烈，也进一步加剧了人们对水电开发的质疑。2009年金沙江中游水电开发叫停，在程序违法和事实违法的辩论声中，水电“三通一平”期间的环境问题和环境管理，亦成为焦点。

2 水电工程“三通一平”的界定

当前，对于水电工程“三通一平”包含的工程内容，不同的管理部门、水电建设部门，认识不统一，这也间接导致了环境问题的出现。

根据2007年12月国家发改委发布的《中华人民共和国电力行业标准－水电工程施工组织设计规范（DL/T 5397－2007）》，水电工程建设全过程一般划分为工程筹建期、工程准备期、主体工程施工期和工程完建期四个阶段。其中，工程筹建期和工程准备期统称为“前期工程”，主体工程施工期和工程完建期统称为“主体工程”。前期工程包括对外交通、施工供电、施工通信、施工区征地移民、招投标、施工场地平整、场内交通、导流工程、施工工厂及生产生活设施等内容；主体工程包括永久挡水建筑物（水坝等）、泄水建筑物和引水发电建筑物等土建工程及其金属结构和机电设备安装调试等内容。该规范同时指出，施工总进度关键线路上的项目工作应连续有序进行，工程建设各阶段的项目工作不能都截然分开，相邻两阶段的工作可交叉安排。

水电建设部门通常认同的“三通一平”工程，即为包含了工程筹建期和工程准备期的“前期工程”。 而按照水电工程建设惯例，水电工程的开工，是指工程截流，从而引申为大坝合拢截流前的所有准备工作都是 “三通一平”工程的范畴。

根据2005年1月原国家环境保护总局与国家发展和改革委员会联合下发的《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发[2005]13号），在工程环境影响报告书批准之前，可先编制“三通一平”等前期工程的环境影响评价文件，经环境保护行政主管部门批准后，可开展必要的施工前期准备活动，但不得进行大坝、厂房等主体工程的施工。由于水电工程特别是大型水电工程规模庞大，组成内容复杂，该通知并没有对前期工程内容作进一步的详细说明。

从环保主管部门对金沙江中游龙开口水电站、鲁地拉水电站停建原因看，在实际水电前期工程界定上，特别是对导流洞施工，以及上下游围堰施工等内容的界定上，建设单位与环保主管部门存在分歧。

3 “三通一平”工程的主要环境影响

水电“三通一平”工程产生的不利环境影响主要来自施工场地平整、场内外交通建设、施工区移民安置等。工程施工将占用一定的耕地、林地，对区域地表产生一定的破坏，同时道路开挖、填筑等会占压部分植被，会产生一定的水土流失，对生态环境带来一定的影响。工程建设将扰动或破坏土地，若不采取水土保持措施，将加重局部水土流失程度。“三通一平”工程施工期间砂石料加工系统、混凝土拌和系统等产生的大量生产废水、施工人员产生生活污水等，如未做好收集、处理措施，产生的废水入河，将会污染河道水质。工程施工期产生的粉尘、飘尘、烟尘等，可能使周围空气环境质量下降。施工产生的噪声对居民生活带来影响，交通噪声也会对道路沿线和紧邻施工区居民产生影响。筹建期生活垃圾若不及时清运处理，会污染环境卫生。移民搬迁安置区土地开发、场地平整将对自然环境产生一定的不利影响。

4 “三通一平”工程的环境管理现状及存在的问题

在原有项目投资管理体制下，水电工程实行审批制，审批的条件之一是做好筹建期、准备期工作，落实“三通一平”。对投资主管部门来说，开工前的准备工作不属于正式开工。而对环保而言，场内外交通建设、导流洞开挖等大量的土石方工程，显然已对环境产生了影响。因工程项目的环境影响报告书尚未完成审批工作，环境保护措施和环境监管不到位，实质上造成了水电工程筹建及准备期的“环保管理真空”，为解决该问题，并考虑到水电工程位置偏远，建设周期较长等特点，2005年1月，原国家环境保护总局与国家发展和改革委员会联合下发了《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发[2005]13号），要求在工程环境影响报告书批准之前，可先编制“三通一平”工程的环境影响报告书（表），报地方环境保护行政主管部门批准，责令建设单位在筹建及准备期要落实环境保护措施，最大程度降低对环境的不利影响。

“环发[2005]13号”通知的发布，填补了水电前期工程的环保管理空白，规范了水电前期工程环境保护工作，促进了水电主体工程环保措施的提前落实，同时对尽早发挥水电效益起到了重要作用。

但是，在实施管理中也存在一些问题。主要体现：

（1）“三通一平”工程的环评文件一般由当地环保部门审批，而主体工程的环评文件由国家环保部门审批，一旦“三通一平”工程的环评文件通过审批，“三通一平”几亿乃至几十亿资金投入，将使后续的主体工程的环评审批处于被动，会“倒逼”主体工程上马。

（2）尽管“三通一平”工程规模较大，但与主体工程相比，涉及水生生态影响等环境敏感问题、环境制约性问题少，“三通一平”工程建设通常是环境可行。但在主体工程环境可行性尚无定论的情况下，在当前公众对水电环保的高度关注下，以及地方政府发展经济的需求重视下，地方环保部门对于“三通一平”工程环评文件“批”与“不批”也是进退维谷，压力很大。

（3）“三通一平”工程完成后到主体工程环评审批、核准，时间较长，有一定的不确定性。然而，建设方为节省经费，多选择施工人员滞留工地，为稳定施工队伍会安排一些辅助工程，主体工程环评审批时间、项目核准时间拖得越久，超出“三通一平”工程施工范围的工程就会越多，出现“未批先建”问题。

（4）环保主管部门和水电建设部门对“三通一平”工程的界定上，认识有分歧，尤其是关于导流工程、上下围堰工程等，直接会造成实施者和监管者之间的矛盾。

（5）水电工程一般地处偏远，地方环保部门监管能力有限，加之“三通一平”工程与主体工程之间界限划分又不清晰，因此，很容易造成环保部门监管不力。

（6）一些水电工程没有落实已批复的“三通一平”环评文件所要求的环保措施，出现乱堆乱弃、废水超标排放等环境问题，被媒体曝光社会关注。

5 环境管理对策建议方向

（1） 加强流域规划环评工作。水电建设规划不仅要关注资源开发布局、规模、结构、方式及开发时序等技术经济开发条件，还要考虑流域和区域的生态保护与生态建设需求，要给生态环境保护留出必要河段和水量。新的河流水电开发规划或原有规划修编时，应开展流域规划环评，协调水电水利开发与生态保护的矛盾，做过规划目前还未修编的，应创造条件，前期开展流域环境影响研究工作。在流域规划层面，对项目建设的环境可行性有初步的判断，为项目“三通一平”工程的环境决策和环境管理做好基础。

（2）进一步界定“三通一平”工程内容。梳理现行的水电工程的施工建设相关规范，结合现有项目管理体制和环境管理制度，协商和统一各方认识，明确提出水电工程“三通一平”工程包含的内容。

（3）优化水电工程环境管理的节点设置。在分析环评分步审批、分地方和国家审批的利弊等基础上，对现行的《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发[2005]13号）文提出修订意见和建议。

（4）加强水电工程的环境监管力度。