CDM国际规则的最新进展

段茂盛

（清华大学核能与新能源技术研究院，北京 100084）

从1997年的 《京都议定书》（议定书），到2001年的《马拉喀什协定》，到2004年第一个清洁发展机制（CDM）注册成功，再到目前超过2300个CDM项目注册成功，CDM经历了从概念的提出，到基本规则的明确，再到项目实践的极大丰富以及规则的不断发展和完善等过程。随着CDM实践经验的逐渐增加，不断有各种新的问题涌现，因而CDM国际规则也需要适应新的形式，并据此不断发展、完善和调整。

1 CDM发展面临的主要挑战

在经历了多年的快速发展之后，CDM的进一步发展面临着越来越多的挑战，主要表现在如下几个方面：

（1）系统效率低下。

（2）决策的透明性、一致性和公平性有待提高。

（3）项目审定/注册/核证/签发中的不确定性。

（4）市场需求和价格。

（5）区域分布。

（6）2012年之后规则的不确定性。

1.1 系统效率低下

受CDM项目数目不断增加以及国际规则不断修改、完善和细化等多种因素的影响，CDM系统的效率越来越低，不断挑战市场参与者的忍受极限。以项目注册过程为例，2005年时，CDM项目提交注册申请后，秘书处对相关文件进行完整性检查的时间为10-50天不等，而从提交注册申请到注册成功的时间则为50-100天不等。随着时间的推移，这两个时间周期不断拉长。到2008年时，完整性检查花费的时间达到了60-120天，注册过程的时间则更加长达150－250天。进入2009年，这一情况稍有改观，但完整性检查花费的时间仍然长达40-120天，注册过程的时间也仍然长达140-190天。

由于CDM项目只能在注册后才能产生减排量，而很多CDM项目在注册之前已经开始运行，因而，注册的拖延意味着项目可以产生减排指标的开始时间的拖延。就减排量的签发来看，从监测期的结束时间到获得减排量的签发所花的平均时间，2006年平均大致为4个月，而到2010年则急剧增加到10个月，这个时间的拖延则意味着项目可以实际获得减排收益时间的拖延。

1.2 决策的透明性、一致性和公平性有待提高

CDM是基于规则的机制，因而市场参与者的期望是，CDM执行理事会（EB）的决策应该透明和前后一致，并且公平对待不同的项目。

但EB的决策实践实际上并不令人满意。首先，EB在很多问题上的决策过程是不透明的，其出台一个决定，市场参与方往往不清楚该决定出台的背景是什么、考虑了哪些方面的因素或者意见、最终决策的背后逻辑是什么，因而导致无法透彻理解从而很好执行相关的要求。在具体的项目实践中，也存在这样的情况，即同样类型的项目，有些项目被提出了一些问题，甚至因为这些问题被审查或者拒绝，有些项目则根本没有被问及这些问题，相关的注册或者签发申请直接被认可。这种情况的发生让很多市场参与者认为EB的决定前后不一致，甚至没有公平对待所有的项目。

1.3 项目审定/注册/核证/签发中的不确定性较大

虽然CDM国际规则越来越细化，要求也越来越清晰，但在项目的审定和注册过程中以及减排量的核证和签发过程中，有时会发生不同的指定经营实体（DOE）甚至是不同的秘书处人员对同一要求理解不一致的情况，甚至会发生DOE、秘书处人员以及部分EB委员提出一些超出已有规则的要求的情况。对于项目参与方而言，这种情况的发生意味着其在项目开发和实施过程中将无所适从，意味着CDM规则的极大不确定性以及项目参与者能否获得CDM收益的极大不确定性，从而将对其在决策中认真考虑CDM因素的影响产生负面影响。

1.4 市场需求和价格波动

受金融危机等因素的影响，发达国家相关行业的生产以及温室气体排放出现了一定的降低趋势，因而国际市场上对CDM项目所产生减排指标 （CERs）的需求也有所减少，价格与金融危机之前相比也有所下降。以在欧洲气候交易所交易的CERs为例，2008年年中时，其价格一度超过20欧元，而2009年价格跌至10欧元以下，近期虽受到部分化工类项目签发被审查等因素的影响有所回升，但也只是徘徊在11-14欧元的水平。

1.5 项目的区域分布不均衡

虽然从项目数量以及相应的减排量来看，CDM在国际上取得了极大成功，但CDM项目的区域分布一直是这两年来为国际社会，尤其是部分发展中国家所诟病的问题之一。

到2010年9月7日，在全球已经注册成功的2361个CDM项目中，中国占39.69%的份额，印度占22.45%，巴西占7.54%，墨西哥占5.21%，马来西亚占3.52%，相当于前五名的国家占据了78.41%，其余国家占21.59%，亚太地区占77.26%，拉美和加勒比海地区占20.25，非洲占1.95%，其他地区占0.55%。从已经注册成功项目的年预计减排量来看，中国占60.80%的份额，印度占11.40%，巴西占5.59%，韩国占4.48%，墨西哥占2.53%，相当于前五名的国家占据了84.80%，其余国家占15.20%。从已经实际签发的减排量来看，中国占49.90%的份额，印度占18.38%，韩国占13.00%，巴西占9.84%，墨西哥占1.58%，相当于前五名的国家占据了92.70%，其余国家占7.30%。从有资格作为CDM东道国的国家来看，有19个国家的注册项目数量在10个以上，有50个国家的注册项目数量在1—9之间，有52个国家设立了CDM国家主管机构但是没有项目注册成功，有28个国家根本就没有设立CDM国家主管机构。

以上分析可以看出，CDM项目在各个地区和国家的分布是比较不均衡的。因此，那些项目较少的国家近几年一直呼吁各方采取切实措施，促进CDM项目的更加均衡分布。

1.6 2012年之后规则的不确定性较大

发达国家目前购买CDM项目产生的减排指标，是为了履行其在《京都议定书》第一承诺期（2008-2012年）的减排义务，这也是目前CDM市场的最主要需求来源。议定书没有为发达国家规定2012年之后的减排义务。从2005年开始，议定书缔约方会议启动了关于发达国家2012年之后温室气体减排义务的谈判，但经过了近5年的艰苦谈判，尚无迹象表明各方将很快就发达国家2012年之后的温室气体减排义务达成一致。因此，CDM市场2012年之后的需求将面临着较大的不确定性，这必然影响各方参与CDM市场的积极性。

2 CDM国际规则的最新进展

在每年一次的议定书缔约方会议上，CDM议题一直是各方关注的焦点问题之一，也是谈判的难点之一。各方均希望通过缔约方会议的决定，就CDM方面给出相关的指导意见，缓解或者解决CDM运行过程中存在的关键障碍和挑战。去年年底在哥本哈根举行的议定书第五次缔约方会议上，CDM规则的最新进展主要涉及如下几个方面。

2.1 提高系统效率

为了提高CDM系统的运行效率，缔约方会议同意或者要求EB以及秘书处等采取如下措施。

虽然为CDM服务的人员已经占到了整个气候变化秘书处的三分之一左右，但是与急剧增加的工作量相比，秘书处的人手仍然比较紧张，导致项目注册和减排量签发的长时间拖延。但秘书处原有的招聘程序非常复杂，招聘人员的过程漫长，难以解决秘书处人手紧张的问题。允许秘书处采取比较灵活的人员招聘方式，可以让秘书处尽快增加工作人员数量，从而更加有效地应对日益增加的工作负荷。

相关的规则或者要求不清楚，增加了DOE和项目开发者之间沟通的困难，也导致了更大比例的CDM项目被EB审查，这是导致CDM系统效率越来越低下的重要原因之一。因此，缔约方会议要求EB在做出相关决定时，尽量明确要求，包括采用给出问题的背景、做出决定的背后逻辑和尽可能详细的解释等手段。要求的清晰化将可以减少或者避免因不同理解导致的DOE、秘书处和EB不必要的工作，从而加快整个系统的运行效率。

DOE代表EB对于CDM项目进行审查，所有项目注册申请以及减排量签发申请都必须通过DOE提交，因而足够数量的DOE是整个系统高效运行的必要条件之一。但在过去的几年，DOE数量不足一直是CDM系统运行效率低下的一个非常重要的原因。到目前为止，EB认可的DOE共有32个，而除去被EB拒绝、被DOE出具了负面审定意见和中止审定的项目，以及项目参与者主动撤回的1000多个项目外，还有5400多个项目在开发过程中。每个DOE都是超负荷工作，导致了项目进程不必要的拖延。因此，缔约方会议要求EB采取降低DOE进入的门槛等多种方式，加快DOE的认可进程，保证有足够数量的DOE，尤其是来自发展中国家的DOE。

EB在CDM系统中扮演着非常重要的角色，决定项目的注册以及减排量的签发，但具体的决策将涉及经济、技术、环境等多个领域的知识，同时为了做出负责任的决定，EB委员也需要花费大量的时间和精力熟悉相关情况。因此，缔约方会议要求各个组织在提名EB委员的候选人时，认真考虑相关候选人具有必要的专业技能，并能保证必要的工作时间。

2.2 提高EB决策的透明性、一致性和公平性

为了进一步大幅度提高EB工作的透明性、一致性和公平性，缔约方会议要求EB将此事项作为其最优先的事项予以对待。同时，为了避免不必要的争议，缔约方会议也要求每个EB成员均在气候变化的网站上公布其简历、利益冲突陈述以及专业隶属关系。

就具体决策而言，缔约方会议要求EB提供更加详细的信息，包括背景信息、可能的例子、决策的理由、决策过程中所用到信息及其来源等。为了提高EB决策的合理性以及准确性，缔约方会议要求，EB在决策过程中应该考虑相关国际组织以及相关缔约方所提供的信息。同时，应充分考虑东道国的相关法律、法规、政策、标准和指南等，并在必要时主动寻求东道国CDM国家主管机构的澄清等。

项目参与方对于CDM项目有着更加深入的了解，但根据现有的CDM规则，项目参与方没有向EB直接提交信息的渠道，所有的信息都必须通过DOE提交。但DOE受到各种因素的影响，有时不愿意提交或者会拖延提交项目参与方想要提交的信息，从而有可能导致EB无法就具体项目做出及时和准确的决策。因此，缔约方会议要求EB建立和项目参与方就特定案例进行直接沟通的程序。

目前，EB针对项目的决策是最终决定，即使其对相关证据的理解有误，从而导致其决定有待商榷，但项目参与方和DOE没有渠道对其决定进行申诉。项目参与方和DOE能做的只是重新提交相关的申请，但这无疑意味着巨大的时间浪费以及人力的浪费。同样，在DOE审核项目的过程中，一旦DOE出具了对项目的负面审定意见，即使项目参与方对此有不同意见，项目参与方也没有渠道对此进行申诉。针对此种情况，缔约方会议决定要求EB建立相关的程序，考虑项目参与方针对DOE负面决定和EB负面决定所提出的上诉。

2.3 提高DOE的工作质量

增加DOE的数量固然重要，但是进一步提高DOE工作的质量对于提高整个CDM系统的效率也至关重要。为此目的，缔约方会议要求EB除了继续执行现有的促进DOE提高工作质量的措施之外，采取如下措施：

（1）继续制定措施，加强DOE的公正性、独立性和技术技能。这是DOE高质量工作的必要基础。

（2）对DOE履行职责的情况进行监测，定期将其履行职责的情况在联合国CDM的网站上公布。这是希望通过舆论监督督促DOE做好自身工作。

（3）制定程序，要求DOE提供关于每个审核员承担的项目数量、时间期限和平均费用的信息，并将相关信息在网上公布。目前，部分DOE手头项目过多，而人力资源有限，从而导致了项目审核的一再拖延，导致DOE与项目参与方关系紧张。当然，由于相关的信息很多属于DOE的商业秘密，因此，在网站上公开相关信息时，将充分考虑保护DOE商业机密的问题。

2.4 促进CDM项目的均衡区域分布

为了改善CDM项目的区域分布，EB以及缔约方会议在过去已经采取了一系列的措施，但受到多种因素的影响，项目的均衡分布似乎仍然不能令很多缔约方满意。为此，缔约方会议决定采取如下进一步的措施，并将其适用范围限制在注册项目的数量少于10个项目的国家：

（1）允许这些国家的项目将注册费的支付延后到减排量的第一次签发时。这意味着，如果这些项目的注册或者签发申请没有被批准，则其注册费将被免除。

（2）要求EB开发特别适用于这些国家的自上而下的方法学。根据现有的CDM规则，大规模方法学的开发必须基于具体项目，同时也要经历一个漫长的过程，并花费大量的费用。这个规定意味着将消除适合这些国家方法学的主要开发障碍。

（3）要求EB使用来自CDM信托基金本金的利息以及相关的赠款，为在这些国家开发的项目提供贷款，以支付项目设计文件的开发成本、项目的审定成本和第一次签发申请的核查成本。该贷款将在相关项目获得第一笔减排量的签发时规划。同样，这意味着，如果这些项目的注册或者签发申请没有被批准，则相关的贷款将被免除。

除了采取措施，促进在注册项目数量少于10个项目的国家参与CDM合作之外，缔约方会议还决定通过如下措施改善CDM项目的均衡区域分布：

（1）鼓励所有缔约方进行双边合作，开发和实施CDM项目，尤其是鼓励在CDM方面的南南合作以及南南能力转让。

（2）鼓励DOE在发展中国家设立办公室，以便进一步降低在这些国家开发项目的交易成本。

（3）要求秘书处加强其对相关CDM国家主管机构的支持，包括提供培训的机会、促进地区和亚地区层面的信息交流和意识提高、进行给予相关地区CDM潜力的研究并予以公布等。

3 结 语

虽然每一年的缔约方会议都就CDM问题提出指导意见，希望EB、秘书处、DOE等做相关的改进，但实际情况表明，这些要求或多或少并没有被落到实处。由于EB将太多的时间花在对具体项目的审查上，因而能够花在规则制定上面的时间就相对比较有限，加之不同的EB委员的观点可能在具体问题上差异很大，因此，EB能够在多大程度上尽快落实哥本哈根缔约方会议的要求，仍然有待观察。

[1]UNFCCC.Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its fifth session,held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009.Addendum， Part Two： Action taken by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol at its fifth session.FCCC/KP/CMP/2008/11/Add.1，19 March 2009.

[2]UNFCCC.CDM Home.http://cdm.unfccc.int/index.html.

[3]UNEP Risoe Center.CDM Pipeline overview.http://www.cd4cdm.org.