实施国库管理制度改革积极推行会计集中核算和资金集中管理

杜成军

(河南电影电视制作集团有限公司财务部,郑州 450003)

一、国库管理制度改革的背景

改革开放以来,我国财税体制进行了一系列重大改革。以往改革的重点是调整收入分配关系,但财政资金的收付管理制度未作大的调整。在财政国库管理方面,长期实行以自行多重设立账户为基础的分散收付制度。财政收入由征收单位通过设立过渡性存款账户收缴,从征收到入库的时间相当长,收入退库管理也不够规范。财政支出通过预算单位各自开设的存款账户层层拨付,在政府单位内部经过冗长的转移过程,才能支付到供货商和用款单位。大量预算外资金未纳入预算和财政专户统一管理,政府没有一本统一完整的账。具体到预算单位,情况也是如此,一个单位之内有多个部门管账户、管资金,财政部门无法进行集中统一管理。这种资金收缴和拨付管理方式,是在计划经济的特殊背景下形成的。随着社会主义市场经济体制的建立和发展,这种管理制度已经不能适应新形势下公共财政发展的要求,弊端越来越突出。主要表现,一是不能对预算执行过程实行有效监控。一些单位存在的资金挤占、挪用,违反财经纪律、触犯刑律的事件,乃至经济领域的一些犯罪,都在一定程度上与落后的资金运行机制有关。二是预算执行透明度不高。现行的运作方式下,无法完整、准确、及时反馈财政资金运行信息,既不能满足政府对宏观经济管理的需要,也不能满足社会公众依法知情的要求。三是资金运行效率低下。各单位层层占压资金,导致财政资金运行效率低下,难以降低财政筹资成本和提高使用效益。为从根本上克服这些弊端,党中央、国务院决定进行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政管理制度改革。把深化国库集中收付制度改革,作为完善社会主义市场经济体制,推进财政管理体制改革的一项重要内容。这是我国财政运行方式的重大转变。从 2001年开始推行的财政国库管理制度改革是随着部门预算、政府采购改革之后的又一项重要改革,已取得初步成效。

广播电影电视系统财务管理亦是如此,按照在广播电视节目的采编、制作、传输、播出过程中承担的不同职责成立了多个不同的事业单位。各个事业单位都是独立的事业法人,业务相对独立开展,财务独立核算。

这种财务管理模式在实践中的弊端是显而易见的,造成广播电视节目的制作与播出不考虑经济效益,不计成本与投入,铺张浪费严重,单位个体追求大而全、小而全,广播电视综合管理部门的宏观调控能力受到制约,单位个体因担负职能不同而待遇相差悬殊,大产业功能无法实现等。

二、国库管理制度改革的特点

为从根本上克服这些弊端,从 2001年开始,党中央、国务院决定进行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政管理制度改革。把深化国库集中收付制度改革作为完善社会主义市场经济体制,推进财政管理体制改革的一项重要内容。这是我国财政运行方式的重大转变。推行的财政国库管理制度改革是随着部门预算、政府采购改革之后的又一项重要改革,已取得初步成效。国库管理制度改革的重要精神是:

一是不改变预算单位的预算执行主体地位。各个部门仍然是预算执行主体。人代会批准的预算具有法律效力,预算确定的事项由各部门执行和组织实施,国家财政部门主要是履行监督预算执行过程的义务,财政国库主要是为部门搞好预算执行提供服务,各单位预算执行主体地位不会下降。

二是不改变预算单位资金使用权限。预算一经人代会审议通过,各部门使用预算资金时,只要符合人代会审议通过的预算,如何使用仍然由部门掌握,资金的支配权和使用权由各单位掌握,具体使用方向、项目开支都是按预算确定的内容执行。财政部门主要是保证部门预算是什么,部门执行的就是什么。预算单位什么时候用钱,就按规定程序,由财政直接或授权预算单位通过国库单一账户体系及时支付到位。

三是不改变预算单位财务管理和会计核算权限。

四是改变账户设置。改变账户设置就是要改革各单位自行、多重和分散设置账户的做法,建立国库单一账户体系。从财政部门来看,在中央银行开设的国库单一账户,要管理和核算所有的财政性资金,形成政府性资金的一本账。还要在商业银行开设零余额账户,用于财政直接支付。对于预算单位,财政部门要为其在商业银行开设零余额账户,用于预算单位的财政授权支付,单位通过财政授权支付方式的用款,都使用这个账户,既可以转账,也可以提取现金,用款很方便。建立这套新的账户体系,能够克服过去由单位自行、分散、多重设置银行账户产生的种种不规范问题,是新的财政国库管理制度的基础。通过新的账户体系,主要是加强了预算执行和资金使用的监控。

五是改变财政资金的收缴和支付方式。在国库单一账户体系的基础上,对收入收缴和支出支付的方式都进行了改革,减少中间环节,提高资金收付效率。在收入收缴方面,目前重点是改革非税收入收缴管理程序。按照前台方便缴款人、后台提高运行效率的要求,取消各单位的收入过渡性存款账户,使用新的财政执收票据,采取直接缴库和集中汇缴的方式将收入缴进财政专户或国库。在支出支付方面,根据财政资金的性质,分别实行财政直接支付和财政授权支付。具体支付时,财政直接支付就是按照批准的预算和用款计划,由预算单位按规范程序提出申请,财政国库部门按照申请所列事项,将资金直接支付到收款人,财政部门起到资金出纳的作用。这种支付方式主要是适用于工资、大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目等。财政授权支付就是由财政部门按照预算和用款计划,将用款额度下达到单位的零余额账户,各预算单位在用款额度内自行开出支付令支付资金,资金出纳仍然由单位自己做。这种支付方式适用于单位经常性的小额支出。

六是加强用款的计划性。按照国库单一账户体系和新的资金支付管理方式的要求,使用财政资金必须加强计划性。部门预算确定之后,财政部国库司要根据部门预算的规定将资金划分为财政直接支付和财政授权支付范围,预算单位要根据财政直接支付和财政授权支付范围按季编制分月用款计划,分月用款计划是办理财政资金支付的依据,用款计划必须坚持按照财政预算、项目进度的原则编制。

三、执行国库集中收付广播电视事业单位存在的困难

从广播电视部门实施过程中存在的问题来看,广播电视部门完全按照国库管理制度改革要求,还存在着诸多困难。

一是财政部门为主导的国库集中收付管理体制无法满足广播电视部门的实际业务需要。众所周知,广播电视部门越是别的部门闲的时候,他们的业务量越大,节目制作质量、播出质量要求越高,与此相对应,所需资金量越大。如果电台、电视台完全按照财政部门要求实行国库集中收付,由于国库集中收付资金使用审批手续繁琐,资金流转时间较长,则有可能因为资金使用不及时问题造成政治或者播出事故。

二是实行国库集中收付,对部门预算的编制要求非常高,而广播电视部门由于新闻采访、节目制作、播出的突发性任务较多,预算编制的预见性较差,难以做到细致周全,在实际执行过程中,预算调整的任务量较大,影响资金支付,已影响到实际工作的开展。

三是根据《国家税务总局关于广播电视事业单位征收企业所得税若干问题的通知》(国税发 [2001]15号),广播电视事业单位取得的生产、经营所得和其他所得,应当缴纳企业所得税。如果从将来应税的角度考虑,在广播电视节目的采编、制作、传输、发射过程中承担不同职责的事业单位成本费用必须进行系统统一核算,集中核算所得税,才能符合广播电视部门行业特点,做到公平应税。

四、广播电视部门结合国库管理制度改革方案,结合行业实际情况的具体探索和实践

根据上述情况,河南省广播电视财务主管部门自 2001年起,一直对广播电视财务管理体制进行探索,在省委、省政府和省财政主管部门的大力支持下,初步建立较适应广播电视部门事业发展的新型财务管理体制,其具体做法是:

1.在省编委、省财政主管部门的大力支持下,成立了河南省广播电影电视局财务管理中心,作为对所属事业单位实行会计集中核算和资金集中管理的职能部门,依法对所属事业单位实施会计集中核算和资金集中管理。

2.参照省级财政国库集中收付的管理办法,结合广播电视部门行业特点和业务工作需要,按照“管理权限不变,收支渠道不变,资金所有权不变,分户管理、集中核算”原则,对所属 9个事业单位实行会计集中核算。

3.按照“不改变局属事业单位的预算执行主体地位,不改变单位资金所有权,不改变单位的财务管理权”原则,对所属电台、电视台等 11个事业单位实行资金集中管理,提高资金使用效率,降低资金成本。(1)设立省广电局财务管理中心总账户。该账户汇集各预算单位收入过渡账户资金及省财政部门拨入资金,定期将预算外资金按规定比例上缴省财政部门开立的财政专户。(2)设立各预算单位收入过渡账户。该账户为预算单位预算外资金收入及其他各项零星收入的汇缴专用存款账户。局计财处授权银行,该账户资金只收不支,其资金自动转入局财务管理中心总账户,每日清缴后余额为零,不得用于预算单位的业务支出。(3)设立各预算单位支出专用账户。主管部门授权银行,该账户资金只能从局财务管理中心总账户按预算和单位用款计划拨入,拒绝接受外部汇入款项和现金存入。预算单位通过该账户按规定办理各项业务支出。

4.全额预算事业单位工资统发,按照省级财政关于工资统发的有关规定,财务管理中心对所属 6个全额预算单位实行工资统发。

5.加强局属企业财务监管。根据《公司法》等相关法律规定,组织制定了《企业财务监管方案》,其指导思想是实行企业外部财务监督与内部财务约束相结合,分层制衡,全方位监管。

6.构建财务信息与资金管理系统。为把局属各单位财务系统集成起来,实现财务信息化、业务流程化及建立内部共享平台,经多方考察调研,河南省广播电视部门启用了“用友政务管理软件 (GRP)”,充分利用局域网技术,将所属事业单位财务系统实行专网联接。针对财务集中管理后,资金量大及在途资金占用时间长的情况,引入了建设银行网上银行系统,确保资金实时划拨。目前,财务信息和资金管理系统已初步建成,在财务信息共享,加强资金管理,提高运行效率,增强抗风险能力,降低运营成本等方面,成效显著。

7.广播电视本级系统事业单位成本初步统一核算。根据国家税务总局关于广播电视经营收入缴纳所得税的要求,为准确计算事业单位成本,实现向成本核算体制的灵活转变,结合国家广电总局《广播电台、电视台内部成本核算试行办法》(征求意见稿),借鉴行业成熟经验,确定了初级成本核算的指导思想,建立了适合广播电视业务特点和管理要求的内部成本核算具体实施办法,即以事业单位会计制度规定的会计科目为基础,吸收企业成本核算办法,满足向财政部门报送事业报表需要;实现了“四个统一”,形成了规范统一的会计核算体系、成本核算办法和会计集中核算体系。

2005年财务管理体制改革后,经两年多来的运行实践,初步显现出了旺盛的生命力。既保证了国家国库管理制度改革大的原则的具体落实,又保证了广播电视事业单位突发性任务资金需要,有力地促进了广播电视事业和产业的发展。同时,也规范了财务管理和会计核算,加强了队伍廉政建设,进一步推进了广播电视事业单位成本核算,通过建立成本费用分析报告制度,每月对成本费用发生情况进行认真的汇总和分析,为成本管理积累了大量数据信息,为下一步全面成本核算的开展奠定了较好的基础。

五、实行会计集中核算和资金集中管理后,还应加强以下方面工作

一是完善会计集中核算制度的配套改革。严格细化部门预算编制工作,完善政府采购预算,增强部门预算的科学性和预见性,增强预算的约束力,为会计集中核算工作的有效运行提供更完善的运行条件。

二是加强对预算单位的财务管理,完善和统一相关费用开支标准。由于改革前预算单位费用开支标准自己控制,虽然国家有统一费用开支标准,但是由于一些标准已经过时,严重脱离实际,预算单位之间执行费用标准相差很大。建议主管部门对预算单位财务开支费用标准加以整理、归类和修订,出台相应法规、制度,加强对预算单位财务管理,维护正常的财经秩序。

三是加强对财务会计人员的业务技能培训。由于改革前和改革后预算单位帐务处理都有很大的变化。实行会计集中核算和资金集中管理后,会计核算、支付方式都发生了很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套,我们必须加大对财务人员的培训力度加强会计核算的科学化,规范核算操作。使广大财务人员对会计集中核算和资金集中管理政策熟悉,了解有关的操作程序,能够正确的进行会计核算。

四是加强事业单位国有资产的管理,实行会计集中核算后,所属事业单位固定资产实物与帐面分离,增加了固定资产的管理难度,单位资产管理部门必须建立固定资产登记卡制度和台帐制度,明确管理人员和使用人员,定期与财务管理中心帐面核对,确保国有资产的安全、完整。

五是进一步完善集中管理资金支付信息系统。建立完善的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的根本平台,应该逐步完善和提高财务管理信息系统,为会计集中核算和资金集中管理提供技术支持。

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