国外休闲农业的发展概况和经验启示

詹 玲，蒋和平，冯 献

（中国农科院 农业经济与发展研究所，北京 100081）

1 国外休闲农业的发展现状

1.1 意大利——绿色假期从城市走向农村

意大利休闲农业始于19世纪70年代，发展于19世纪80年代，到19世纪90年代达到鼎盛时期，学术界称之为“绿色假期”。目前，休闲农业已成为意大利现代农业的一部分，它融合了当地自然、人文、社会等环境，综合开发和利用当地农业资源，对城乡统筹具有重要意义。至2002年，意大利大约有1.15万家专门从事“绿色农业旅游”的经营企业，当年夏季就招来了120万本国旅游者和20万外国游客前来休闲度假。“崇尚绿色、注重提高生活质量”，在“绿色假期”出现后成为意大利人的新追求。同时，“绿色农业旅游”的发展使得农村成为一个“寓教于农”的“生态教育农业园”，有效地扩大了生态农业耕地面积。此外，意大利在休闲农业发展中还通过合作经济组织的桥梁作用，为休闲农业提供了完善的管理体系。

1.2 法国——专业农场：非政府组织引导型的发展模式

自从19世纪70年代法国推出“农业旅游”后，以农场经营为主的休闲农业得到较快的发展。据统计，法国现有农场101.7万个，其中大于50 hm2的农场数量为17.2万个，占农场总量的17%；50 hm2以下的中小型农场84.5万个，占农场总量的83%。这些农场基本上是专业化经营，其中主要有九种性质：农场客栈、点心农场、农产品农场、骑马农场、教学农场、探索农场、狩猎农场、暂住农场以及露营农场。

法国休闲农业的发展得益于多个非政府组织机构的联合。1998年，法国农会常务委员会（APCA）设立了农业与旅游接待服务处，并联合其他社会团体，如互助联盟（CNMCCA）、国家青年农民中心（CNJA）等组织，建立了“欢迎莅临农场”的组织网络，为法国农场划出明确定位区域，连接法国各大区农场，成为法国农场强有力的促销策略。

1.3 美国——牧区参与的市民农园：利益共同体的形成

美国休闲农业的兴起可追溯至19世纪上流阶层的乡村旅游，到1970年，仅美国东部就有500处以上的休闲农场。美国休闲农业得以发展的主要原因之一，是为解决第二次世界大战后食物生产过剩的局面，由美国农业部（USDA）协助进行农地转移计划，政府在经费和技术上协助农民转移农地非农业使用，其中一部分即转移为野生动物保育与游憩。美国市民农园采用农场与社区互助的组织形式，参与市民农园的居民与农园的农民共同分担成本、风险和赢利。农园尽最大努力为市民提供安全、新鲜、高品质且低于市场零售价格的农产品，市民为农园提供固定的销售渠道，双方互利共赢，在农产品生产与消费之间架起一座连通的桥梁。这种市场农园在北美发展很快，至19世纪90年代中期已有600多个。这种市民农园极大地加强了农民和消费者的关系，增加了区域食品的有效供给，有效促进了当地农业的顺利发展。

1.4 德国——市民农园：自家庭院的农家生活体验

1919年，德国制定了《市民农园法》，成为世界最早制定市民农园法律的国家。1983年，德国修订《市民农园法》，其主旨转向为市民提供体验农家生活的机会，使久居都市的市民享受田园之乐，经营方向也由生产导向转向农业耕作体验与休闲度假为主，生产、生活及生态三生一体的经营方式，并规定了市民农园五大功能：提供体验农耕之乐趣；提供健康自给自足的食物；提供休闲娱乐及社交的场所；提供自然、绿化、美化的绿色环境；提供退休人员或老年人最佳消磨时间地方。

市民农园土地来源于两大部分：一部分是镇、县政府提供的公有土地，一部分是居民提供的私有土地。每个市民农园的规模约2 hm2。大约50户市民组成一个集团，共同承租市民农园，每个承租人租地100 m2。租赁者与政府签订为期25～30年的使用合同，自行决定如何经营，但其产品不能出售。若承租人不想继续经营，可中途退出或转让，市民农园委员会选出新的承租人继续租赁，新承租人要承担原承租人合理的已投入费用。2006年，德国市民农园呈兴旺之势，承租者已超过80万人，其产品总产值占全国农业总产值的1/3。

1.5 日本——都市农业：城乡互动的“食”与“绿”的结合

日本都市农业形成于19世纪40年代到60年代中期的战后经济高涨期，当时农场主结合生产经营项目的改造，兴建多种观光设施，先后开辟了40 hm2以上的观光农园。农园内设有动物广场、牧场馆、花圃、自由广场、跑马场、射击场等。这种观光农园主要以日本岩手县小岩井农场为特色，小岩井农场独辟蹊径，用富有诗情画意的田园风光、各具特色的设施和完善周到的服务，吸引了大量的游客，平均每年接待约79万人次，为农场赢得了可观的经济收入。但是由于城市街区土地利用失控，导致农业用地不断被征用。1961年日本政府出台了《农业基本法》，鼓励城市近郊农业由水稻生产向果蔬、园艺等劳动密集型作物栽培转型。1966年日本出台了《日本蔬菜生产上市安定法》，1971年又颁布了《批发市场法》，这两大法规推进了农村地区大规模园艺产品生产基地的建设，在日本国内形成了园艺产品广域流通体制和城市消费的农产品产地远程化体系。日本都市农业主要针对特大国际化都市的局部地区，进行规模化生产。由于这段时期小规模产区被忽视，加之在课税方面的不合理等，许多学者将该时期称为日本都市农业的衰退期。

1990年，日本实施《市民农园整备促进法》，推动50～100 hm2的大面积的体验型市民农园面世，规定承租市民与其承租的农园土地之间的距离，原则上在30 min的车程以内，较大都市可以在一个或一个半小时，东京可达两个多小时车程的距离；市民农园的农地可以租借，一次租借期以5年为限。这一法案的颁布使得农场主不仅可赚取高额的土地租金和管理费，而且有时还可获得农园的农产品。1995年4月《农山渔村停留型休闲活动的促进办法》规定了“促进农村旅宿型休闲活动功能健全化措施”和“实现农林渔业体验民宿行业健康发展措施”，推动绿色观光体制、景点和设施建设，规定都府县及市町村要制定基本计划，发展休闲旅游经济，国家需协调融资，确保资金的融通，从而规范绿色观光业的发展与经营。同时，随着日本加入WTO，日本通过采取相应激励措施（给予贷款及贴息），小规模的产区得到较快发展，生产手段逐渐向自动化、设施化、智能化，生产经营管理向网络化发展。

2 国外休闲农业发展的经验启示

2.1 政府的扶持作用

2.1.1 资金扶持 国外休闲农业之所以能得到快速发展，主要依靠政府的资金扶持作用。1991年，日本制定了《市民农园整备促进法》，政府在硬件配套设施方面给予许多优惠政策，大大解决了休闲农业建园的资金成本。韩国政府在休闲农业项目上给予数额可观的贷款以及宽松的还贷环境，并严格管理旅游农园申请、可行性评估以及农园的发展规模，以促进乡村旅游健康发展。法国政府通过公共资金补贴、放松银行贷款、设立专项费用等手段，将旅游观光农场作为一段时期政府优先项目来规划和落实。英国在《共同农业政策》中规定，政府允诺每年投入约5亿英镑（100英镑约合1524人民币元，2007年）改善农村基础设施，其中2007年拨付16亿英镑来支持英国农村发展计划。意大利对已开展农业旅游的单位，给予享受政府的有关农业低息优惠信贷和税收减免政策。美国在1992年，成立了“农村旅游发展基金”和“旅游政策会议”，确保国家的重大决策充分考虑旅游收益；州政府在农业厅下设专门的乡村旅游委员会，进行市场开拓、推广，为农户提供市场信息，为发展乡村旅游提供各种咨询和帮助。

2.1.2 标准限制和规范管理 一个行业是否达到了成熟标志关键在于是否有其行业标准供各国借鉴。而国外休闲农业的发展十分注重休闲农业用地、服务设施、文化条件、公共基础设施、从业人员资格考核。正是因为他们订立了这些标准和法规，休闲农业的发展得以健康有序地发展。例如，意大利严格限定开办农业旅游的条件。首先，游客在农场留宿，要有一定的服务设施，有的房屋（尤其是那些传统的古典的老式建筑）要进行修缮，以便接待游人；其次，向旅游者出售的当地农产品的质量和特性要进行评估，同时要对文化条件、服务设施、卫生条件、饮水、电器的使用条件、灭火条件（森林宿营）设定标准；最后，要到各级政府旅游部门进行登记注册，并在通过考核后发放许可证。德国主要通过乡村旅游品质认证制度对休闲农业的标准来保障旅客的合法权益。美国主要通过制定相关法律和法规来规范休闲农业的发展，如农村区域的旅游政策、制定严格的管理法规要求农场必须设立流动厕所和饮用水源，露天场所需提供消毒水等。匈牙利对农业旅游的管理也十分规范，如借鉴星级宾馆的评定办法，根据全国农村旅游联合会制定的等级细则，将农户的客房按舒适程度分为不舒适、半舒适、舒适和很舒适4等，分别用1朵、2朵、3朵、4朵葵花标识，实行统一登记制度。

2.1.3 制定法律法规 国外休闲农业的发展离不开完善的法律体系。如德国1919年制定的《市民农园法》、意大利的《税务立法》、原联邦德国的收入免税及减少增值税、法国的《增值税减免法》等。在各国的法律和法规中，值得一提的是日本关于休闲农业法规的界定，1969年实施《新都市计划法》、1974年实施《生产绿地法》、1990年颁布的《市民农园整备促进法》、1991年对《生产绿地法》的修订等。在美国，制定地区发展规划时，鼓励发展休闲农业，提供交通住宿等配套设施的支出。1999年《农业住宿法案》明确规定：农家旅馆可以低于商业旅馆的最低规模和要求，对申请发展乡村旅游的村庄或个人在手续上给予简化等。这些法律和法规从不同层面，尤其在土地利用层面上规定了相应的条款，从而推动休闲农业健康发展。

2.2 行业协会、非政府组织的指导作用

由于休闲农业存在地域性和季节性，因此休闲农业的发展要实施产业化、规模化发展。而行业协会作为连接农产与市场的组织对休闲农业产业化发展，尤其是对产业竞争力的提高起着至关重要的作用。国外休闲农业的发展除了政府的有效管理，主要是通过行业协会订立行业标准来提高休闲产品质量，规范休闲产业的发展。如法国农会、罗马尼亚乡村生态和文化旅游协会以及爱尔兰的农舍度假协会等。除政府和行业协会这两个重要的组织机构外，国外休闲农业的发展还得助于其他一些民间农民组织以及正确的组织经营模式（农民参与式）。尤其在拉美国家，非政府组织在休闲农业中对信息、技术推广以及项目支持尤为重要。

中国面对日益增长的物质文化需求，为扩大国家内需，刺激国民经济增长，迫切需要扭转农业长期以来不稳定的状况，发展现代化农业。2009年国家旅游局推行的《国民休闲旅游计划》不仅为国人休闲旅游提供了支撑，同时为中国发展现代化休闲农业提供了依据。因此，在当今生活品质日趋向上的社会，发展休闲农业不仅对农户提高收入，转变生产方式提供了渠道，同时为发展中国区域经济，提高国民收入，促进经济增长有着重要意义。