发挥国防动员应急功能应着力搞好“五个衔接”

■ 南京陆军指挥学院 万福临 王 刚

中央军委胡锦涛主席在2009年中央政治局第十五次集体学习时强调，要进一步完善军民结合、寓军于民的国防动员体系，建立健全国防动员组织领导制度，完善军民结合、平战一体的工作格局，加强国防动员应急功能，加强国防动员和经济社会发展的结合，形成国防动员合力。胡主席的这一战略思想，为我们探寻国防动员军民融合式发展的路子，将国防动员融入经济社会发展体系，推进国防动员应战应急一体化建设指明了方向。发挥国防动员应急功能，积极参与政府应急管理，是贯彻落实军民融合式发展思想、实现国家有限资源使用效益最大化的客观要求，也是整合国防动员体系与应急管理体系，提高国家危机管理能力的必然选择。在现行国家危机管理体系框架下，国防动员参与政府应急管理，发挥国防动员的应急功能，搞好“两个体系”在组织指挥、协调机制、力量运用、预案计划和应急保障等五个方面的有机衔接，是最现实的选择。

一、搞好组织指挥的有机衔接

国防动员体系和应急管理体系的主体都是政府。从长远看，两者将统一于政府危机管理体系。但从现实来看，国防动员发挥应急功能，首先要在组织指挥上与政府应急管理体制实现有机衔接，进而实现两个体系组织指挥的一体化。一是树立联合组织指挥观念。不管是国防动员系统还是政府应急管理系统，都应摒弃各自为战的陈旧观念，突破各自利益局限，从落实胡主席军民融合式发展思想、建设节约型社会、发挥国家有限资源最大使用效益的角度出发，树立联合组织指挥应急行动的观念，整体筹划、联合指挥、分工负责、相互配合，打牢联合应对危机的思想基础。二是组建联合指挥机构。近年来的实践已经证明，建立一个权威高效的联合指挥机构是处置突发事件的首要前提和关键措施。因此，当遇有重大突发事件时，政府应急管理部门应积极吸收国防动员相关部门组建联合指挥机构，依托一体化危机管理指挥网，组织和指挥应急行动，有效配置和使用国家应急资源和力量。三是构建一体化信息平台。信息衔接是实质性的衔接，也是其他一切衔接的基础。可设想将国防动员信息网与政府应急管理指挥网进行整合，实现互联互通，构建集数据采集、信息传输、指挥控制、辅助决策和安全保密等功能于一体的联合应对战争和突发事件的危机管理指挥网；严格设置连接口令、规范操作程序、制定相关保密制度，确保联合指挥网既能互联互通、信息共享，又能防止泄密和危害国家安全，为实现国防动员与应急管理联合组织指挥应战应急行动提供坚实的信息平台。

二、搞好协调机制的有机衔接

从现实功能来看，国防动员委员会与政府应急管理委员会同属议事协调机构，建立健全这两个议事协调机构间的协调机制，对于提高国家应急能力具有重要意义。其中，各级国防动员委员会综合办公室和政府应急管理委员会办公室都发挥了综合协调作用，是国动委和应急委发挥应急功能的重要常设机构。因此，搞好“综合办”和“应急办”之间的有机衔接是实现国防动员与应急管理有机衔接的关键。一是建立工作协商机制。主要是建立任务分析、资源整合、效益评估、应急调整等工作协商机制。“综合办”和“应急办”应根据预警信息，协商研判突发事件可能发生的时间、范围、环境、社情、所需力量和各自任务等，及时提出处置建议，科学编配力量，启动相应预案。根据对处置效果的评估和行动中遇到的新情况、新变化，适时调整部署，确保完成应急任务。二是建立信息通报机制。就是要打破两个系统间的情报信息壁垒，充分利用地方党政机构及各级组织机构信息接触面广泛、应急响应灵敏、获取信息渠道多样、信息保障资源丰富的优势，努力完善和对接适合执行应急任务需要的情报获取手段，健全共享互通、实时传递的情报信息机制，切实为遂行应急任务提供预警性和动态性的情报信息。三是建立应急联动机制。目前，我国各级政府的应急响应机制已与国际接轨，分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。而国防动员响应级别只区分为总动员和局部动员两级。为确保完成应战与应急双重任务、实现分级精确动员，可设想将局部动员响应细分为跨战区动员、战区动员、省区动员和市（县）区动员四个级别，在此基础上形成应急管理响应与国防动员响应动态衔接机制。即当遇有危机事件时可视危害程度同时启动两种响应机制，实现应急管理与国防动员的应急联动。例如，当发生特大自然灾害时，国家可同时启动应急管理Ⅰ级响应和跨战区动员响应机制，最大限度地动员社会救援资源和力量投入抢险救灾行动；当发生重大社会安全事件时，国家可同时启动应急管理Ⅱ级响应和战区动员响应机制，快速动员足够的国家强力资源和力量维护社会安全稳定。

三、搞好力量运用的有机衔接

国防动员不仅战时能应战，而且平时也能应急，是国家危机管理的主体力量。因此，搞好国防动员力量和国家应急管理力量运用的衔接，是整合国防动员与政府应急管理两种资源、避免重复建设、提高国家危机管理能力的必然选择，其实质就是将国防动员力量纳入政府应急管理力量体系，分类集中建设，优化组合运用，提高国家应急资源的使用效益。一方面，要搞好力量构成的衔接。即构建结构优化、功能多样、优势互补的应急力量体系，实现资源共享。例如，针对政府应急管理系统防核生化专业力量薄弱的情况，国防动员系统此类专业保障分队应予以加强；而政府应急管理系统掌握的消防、医疗卫生和工程抢修力量强大，国防动员系统则可不建或少建此类分队。另一方面，要搞好职责任务的衔接。在搞好力量构成衔接的基础上，应急管理委员会办公室应适时组织对政府和国防动员应急力量相关负责人、指挥员的教育培训，明确各自职责任务。结合本地区的自然地理条件和社会情况，针对可能出现的危机和各种处置力量的特点，赋予不同应急分队不同的处置任务，确保职责、任务和时机的无缝链接。

四、搞好预案计划的有机衔接

预案计划的有机衔接是确保国防动员与政府应急管理部门面对突发事件时有条不紊、协调一致行动的重要前提和关键措施。一方面，政府应急管理委员会办公室要搞好政府预案计划的纳入式衔接。政府应急管理委员会办公室在制定总体预案时，应将国防动员力量纳入应急力量体系，整体筹划、统一使用。在制定各类专项预案时，应将国防动员各专业保障分队与政府应急管理系统掌握的各类应急救援队伍合理编组、搭配使用，增强应急力量的复合性和多能性。另一方面，国防动员委员会综合办公室要搞好国防动员预案计划的主动衔接。国防动员委员会综合办公室应明确应战需求和应急任务，结合本地区可能出现的突发情况和可能担负的应急任务，修订完善国防动员总体应急预案、专项应急预案和行业部门应急预案，形成与政府应急管理预案相衔接、与完成多样化军事任务相适应的应急动员预案体系。通过沟通，熟悉政府应急管理预案的级别划分、任务区分、力量使用和保障方式，在其框架内实现应急动员级别划分对应、任务区分一致、力量使用互补、保障资源共享，确保与政府应急管理预案的有机衔接。

五、搞好应急保障的有机衔接

应急保障是有效处置突发事件的重要保证，是一个涉及多领域、多部门、多种类的系统工程。应充分发挥各级政府在应急管理和国防动员中的主体地位，采取配发、购置、预征、储备等途径，积极完善多层次、多手段、多方位的应急保障渠道，建立联供联保机制。一是通用装备物资技术政府保。对于应急行动需要的通用装备物资，例如大型工程机械、船艇车辆、切割工具、通信设备、营房设施等，政府应采取企业储备和市场储备相结合的方式，加强统筹规划、合理调配、依法征用，统一保障国防动员系统和政府应急管理系统遂行各类应急任务，做到全时跟进、全程服务、全力保障。同时，应积极推进技术层面的军民融合，为依靠政府进行通用技术保障奠定基础。二是专用装备物资技术各自保。对于各类专用装备物资，应按照“谁列装谁使用谁保障”的原则，由各个系统自行保障。同时，使用单位应与生产厂家建立联动保障机制，在完成重大应急任务时要求相关厂家提供随伴保障，增强保障的可持续性。三是专项任务行动经费政府供。依据政府应急管理委员会办公室制定的预案，将应急行动所需的经费列入政府财政支出的固定项目。有条件的地方也可建立危机管理基金，按照政府补助、各系统自筹、民间捐赠相结合等方式，综合利用社会财力，为政府应急管理部门与国防动员部门共同处置各类危机提供资金保障。