火灾原因认定的不可诉性研究

王东文

（武警太原市消防支队，山西 太原 030024）

火灾原因认定的不可诉性研究

王东文

（武警太原市消防支队，山西 太原 030024）

火灾原因认定能否起诉在法律上尚未明确，一直困扰着消防执法和诉讼实践。文章从火灾原因认定的性质、火灾原因认定结论的外在表现形式、火灾原因认定书的内容及当前火灾调查工作的现状4个方面分析了火灾原因认定的不可诉性，并提出了公安消防机构应对火灾原因纳入证据审查的对策思考，以期抛砖引玉。

火灾原因认定；行政行为；证据审查；诉讼

近年来，因不服火灾原因认定而引起的行政诉讼案件不断发生。由于我国现行法律对火灾原因认定是否可诉这一问题尚无明确规定，审判实践中各地的处理情况不尽相同。出于对相对人合法权益的最大限度保障，虽然多数情况下法院对火灾原因认定不服提起的诉讼案件予以受理，但此种做法实际效益的大小和利弊衡量问题还有待商榷。法律的不明确性和受理案件的随意性增加了认定火灾原因的难度和工作量，在一定程度上影响了消防执法工作的效率与质量。因此，对火灾原因认定能否提起行政诉讼便成为消防执法和诉讼实践中一个函待解决的问题。对于火灾原因认定是否可诉，学界一直争论不休，不但没有达成共识，反而使问题复杂化。文章从火灾原因认定的性质、火灾原因认定结论的外在表现形式、火灾原因认定书的内容及当前火灾调查工作的现状4个方面分析了火灾原因认定的不可诉性，并提出了公安消防机构应对火灾原因纳入证据审查的对策思考。

1 火灾原因不可诉性的分析

1.1 火灾原因认定的性质

火灾原因认定是行政确认行为，属于准行政行为，不同于一般的具体行政行为。准行政行为是指行政机关就具体事件，以观念表示为其构成要素，也直接依法律而发生效果之行政行为。火灾原因认定具备准行政行为的两个特征：一是实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。在火灾案件的调查中实施主体是公安消防机构，满足行政机关这个主体要素；二是准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示主要是指通知、证明或受理等行为。火灾原因认定是公安消防机构依据火灾现场的各类证据，借助技术鉴定等手段，并结合火灾调查人员的分析判断对火灾发生的原因作出的确认，在法律上表现为对一种不定或不明朗状态的结束，内容具有中立性。

准行政行为是否应被纳入行政诉讼的受案范围尚存在一定的争议，但在司法实践中对准行政行为原则上不可诉，以可诉为例外。人民法院受理的例外取决于该准行政行为是否对相对人产生实际影响，关键看对权利义务是否产生直接的、实质性影响。火灾原因认定并不对相对人权利义务的产生、变更、消灭发生直接的法律效果，因而它不具有可诉性。国家行政机关的活动作为一种权力的行使都或多或少地对相对人的权利义务发生一定的影响力或支配力。当这种影响还没有发生或者影响还未达到对权利义务发生实际影响的程度，那么就没有必要进行行政诉讼。对于火灾原因认定这一行政行为，只是对火灾情况的一种确认，是一种对客观的认识活动，并不涉及当事人之间的权利义务。即使起诉，消防机构与相对人之间尚未形成确定的争端，法院也难以审查。所以，火灾原因认定对相对人只是可能的、预期的侵权，而不是实施了的、现实的侵权，这种行为没有独立成讼的意义，不符合可诉标准，不可通过行政诉讼的途径解决。

1.2 火灾原因认定结论的外在表现形式

火灾原因认定结论的外在表现形式为公安消防机构作出具体行政行为的一种事实依据，可纳入证据审查的范围内。事实依据与具体行政行为的决定有直接的关联性，是作出具体行政行为的证据。根据《消防法》第39条和第51条的规定，公安消防机构的职责主要有5项：封锁火灾现场、调查认定火灾原因、核定火灾损失、查明火灾事故责任、对违法行为进行处罚。以上5项职能的设定也是实践工作中的程序。可见，前4项都是为实现第5项职责做准备的，是公安消防机构对违法行为实施处罚裁决的事实基础和前提。其中，火灾原因认定是火灾事故责任认定的前提和基础，而火灾事故责任认定又是对违法行为进行行政处罚的前提和基础。火灾原因认定是纯技术的，火灾责任认定是技术与法律的结合，而行政行为的做出则是纯法律行为。火灾原因无法查明，则无法确定谁应为事故负责，自然也无法做出行政处罚。如果火灾的发生纯属天灾，则只须做出火灾原因认定书，而无须火灾事故责任认定及进一步的行政处罚行为。即便火灾原因已经认定，但公安消防机构未做出行政处罚决定，火灾原因认定仍对行政相对人无任何拘束力。因此，尽管公安消防机构对火灾原因认定、责任认定负有职责，但真正对行政相对人产生现实、直接拘束力的仅是行政处罚决定而已，火灾原因认定书只是作出该行政决定的主要证据。

有的学者将火灾原因认定与技术鉴定混为一谈，把火灾原因认定书简单地看做证据种类中的鉴定结论，笔者认为这是有失偏颇的。二者的区别在于：从主体上看，火灾原因认定只能由公安机关依职权做出，而鉴定可以由具备专门知识、技能和资质的鉴定人或鉴定机构等多元主体做出，鉴定机构一般属于非行政机关；从产生原因上看，鉴定人的鉴定行为一般是基于指派、聘请或依当事人申请而产生，属消极的法律行为，而火灾原因认定是公安消防机构必须履行的法定职责，只要有火灾事故发生，公安消防机构就必须对火灾事故现场进行处理，调查火灾原因，并对火灾事故责任进行认定，属于积极的法律行为；火灾原因认定过程中，公安消防机构可以就某个技术性问题另行委托其他技术机构进行鉴定，而技术鉴定则不允许鉴定机构再委托其他技术机构进行鉴定。火灾事故调查是个多环节的过程，是个基于现场勘验、询问证人、技术鉴定、分析判断等步骤对过去发生的事实的认识过程。在对火灾原因认定结论进行司法审查时，要遵循证据“三性”的审查原则，分别对认定火灾原因过程中涉及到的物证、书证、证人证言、视听资料、鉴定结论等多种证据材料的证据力和证明力进行审查。

1.3 火灾原因认定书的内容

火灾原因认定书不存在明显的诉点。确定行政诉讼受案范围的基本原则之一是限于保护相对人人身权和财产权原则，即能提起行政诉讼的案件必须存在侵害当事人人身或财产合法权益的明显诉点。火灾原因认定侧重于火灾事故的客观事实，其原因认定链条属于客观、科学的范畴，原因认定结论是以严格、严密、科学的逻辑推理为基础的，不需要进行主观判断，在表述上属于就事不就人，不存在针对当事人人身或财产的明显诉点，故具有不可诉的特点。在目前的司法实践中，当事人就火灾原因认定书起诉且法院受理的情况有3种：当事人不服火灾事故后的行政处罚而提起行政诉讼、涉及火灾后赔偿的民事诉讼和纵火、失火的刑事诉讼。其中，当事人不服火灾事故后的行政处罚而提起行政诉讼争议的焦点是该行政处罚决定是否是行政机关（公安消防机构）依行政职权作出的，是否产生了侵权的法律效力。诉讼过程中需要证明的对象是公安消防机构的主体资格、是否实施了被诉行政处罚行为、是否符合法定程序等。火灾原因认定书只是作为实施被诉行政处罚行为的事实依据被证明，形式上表现为作为证据被采信或排除。所以不能就火灾原因认定单独起诉，即便起诉也是不成立的。同理，在火灾后赔偿的民事诉讼中火灾原因认定书只是作为当事人之间法律关系发生、变更或消灭的事实依据，也是作为证据之一予以审查。而在纵火、失火的刑事诉讼中，涉及到公安消防机构的行政行为更少。在火灾调查的初期，若有纵火嫌疑，则只需撰写一份火灾调查报告将案件移交刑侦部门办理，该报告不具有法律效力，所以对火灾原因认定的起诉也就无从谈起。公安消防机构在承办消防“两案”时出具的火灾原因认定书是确定火灾性质的依据，也是查处相关火灾事故责任人的凭证。所以当事人对火灾责任认定不服提起诉讼时，火灾原因认定也是以事实依据之一的形式予以审查。

1.4 当前我国火灾调查及消防体制现状

一方面火灾频繁发生与火灾事故调查人员少的矛盾相当突出。1996年-2000年的5年间，全国共发生火灾688 602起，平均每天发生火灾377.31起，火灾形势十分严峻。而这期间全国仅有火灾事故调查专职人员100人、兼职人员800人，每人每天需要查处火灾事故0.41起。如果消防机构过多地限于诉累，本来就难以完成的工作更是雪上加霜，这将大大妨碍消防机构的行政效率，造成不必要的行政资源浪费。另一方面，如果当事人不服公安消防机构的行政处罚，却为了这一个诉求，进行了两次不同的行政诉讼。法院受理了对原因认定不服的诉讼后推翻了原认定，但结果仍然要求消防机构重新作出认定，此时火灾现场早已不存在，只能从已有证据着手调查，如果没有严重的程序问题，那么原因认定就不会有变化。而且火灾调查的鉴定机构只有消防部门一家，就算不同的调查人员作出结论，也难免会让当事人产生不公平之感。因此，至少在当前的火灾调查及消防体制现状下火灾原因认定以不可诉为宜。

2 消防机构应对证据审查的对策

火灾原因认定不能提起行政诉讼，但可以在相对人对处罚决定不服提起诉讼的情况下，人民法院对火灾原因认定可以作为证据进行审查。在审判实践中将消防机构作出的火灾原因认定当作铁的证据，是错误的。火灾原因认定的效力同其他类型的证据一样应当通过举证、质证、认证加以甄别。从人民法院审查的角度而言，火灾原因认定只是消防机构实施处罚这一具体行政行为的证据之一。法院依据诉讼法的规定，对火灾原因认定的事实进行审查。对于行政机关作出具体行政行为主要证据不足的，人民法院可以撤销具体行政行为。对于火灾原因认定可能作为定案的依据，也可能不被采信。对此，公安消防机构在调查火灾时要细致、全面，严格按照法律程序询问证人、勘验现场和提取物证，尽量多地收集各类火灾证据，采取多种手段加以固定和保全，并制作规范严谨的火灾原因认定书。只有当所有证据形成链条、环环相扣，再作出明确的火灾原因认定结论，做到不盲目不草率。消防机构唯有把火灾调查工作做得疏而不漏，才能游刃有余地面对火灾原因认定纳入司法审查所带来的挑战。

[1]孟昭阳、李伊龄.论火灾事故责任认定的不可诉性[J].中国人民公安大学学报，2003（1）.

[2]费英哲.火灾原因认定书的不可诉性分析[J].广西政法管理干部学院学报，2003(4).

[3]杨秋波.火灾事故调查认定的可诉性研究[J].武警学院学报，2008（2）.

[4]曹晓强.火灾原因和事故责任认定的探讨[J].成都电子机械高等专科学校学报，2005(1).

[5]高家伟、邵明、王万华.《证据法原理》[M].中国人民大学出版社，2004.

[6]李卫刚.《行政诉讼法学讨论教学教程》[M].对外经济贸易大学出版社，2007.

Research of the Fire Reason Recognizes Cannot Sue

Wang Dongwen

This article analyzed the fire reason from four aspects to recognize cannot sue the nature，and proposed the public security fire prevention organization dealt with the fire reason to integrate the evidence examination the countermeasure to ponder，offered a fewordinary introductory remarks sothat others mayoffer their valuable ideas bythe time.

the fire reason recognized；administrative action;evidence examination；lawsuit

TM402

A

1000-8136(2010)11-0124-02