风景名胜区资源管理存在的问题及对策

廖广斌

(达州市凤凰山风景名胜区管理所,四川达州635000)

1 风景名胜区的现状

1.1 资源现状

风景名胜资源指具有观赏、文化或科学价值的山河 、湖海、地貌、森林 、动植物、化石、特殊地质 、天文气象等自然景物和文物古迹、革命纪念地、历史遗址、园林、建筑、工程设施等人文景物和他们所处环境以及风土人情等。我国幅员广阔,历史悠久,拥有众多珍贵的自然文化遗产,诸如以革命纪念地为主题的井冈山、以宗教寺庙为主题的峨眉山、以湖泊为主的杭州西湖及以自然山水为主的桂林漓江等风景名胜区。到2009年12月,中国国家级风景名胜区已达208处,其中22处被列入联合国教科文组织《世界遗产名录》,省级风景名胜区达698处。相对世界而言,我国的风景名胜资源是丰富的,其资源特点与文化内涵享誉海内外。

1.2 管理现状

风景名胜是不可再生的稀缺资源,因为保护不力,使得很多的资源被荒废或被人为破坏。国务院于1987年6月10日颁布实施了《风景名胜区管理暂行条例》。2006年12月1日,由建设部、国务院重新修订并颁布施行了《风景名胜区条例》。我国风景名胜区管理逐步走上规范化的发展道路,中国特色的风景名胜区管理体系已经形成,明确由县级以上人民政府,具体负责本区域内风景名胜区的规划、建设与管理工作。

2 资源管理存在的问题

2.1 区域划分问题

通常情况下,对划定的风景名胜区范围应当打桩立界,并明确相应的外围保护带的范围。然而,很多地区不仅没有明确界定,其外围保护区域内房屋建设、山体开挖以及项目开发等项目开发混乱。就以四川达州凤凰山为例,因其自然优美,富含历史文化,与城市零距离,是市民健身、休闲以及登高游乐的好去处。政府十分重视凤凰山的发展,封山育林并开始相应的系统规划,并以“元稹文化”为主脉,实施“名山、名人、名节”的发展战略,逐年投入资金,打造出了凤凰楼、送君亭、红军亭、元稹纪念馆以及六相广场等著名景点,主景核心区内绿树成荫,精品纷呈。但在景区外围出现一系列如南侧紧邻主城区山边随意搭建的300多户农家乐,东边凤凰山公墓以及西边不合理开采形成的高耸断崖等不协调的“另类风景”等问题。

2.2 管理体制问题

我国目前实行的是分级管理,属地化为主的管理模式。城乡建设环境保护部门和地方县级以上城乡建设部门主管风景名胜区工作,对各级风景名胜区实行归口管理,其主要任务是在所属人民政府领导下,组织风景名胜资源调查和评价,申报审定风景名胜区,组织编制和审批风景名胜区规划,制定管理法规和实施办法,监督和检查风景名胜区保护、建设、管理工作。从主管部门来看,全国各地设置各不相同,主管部门有建设局、旅游局、文化局、园林局、林业局、民宗局、街道办事处甚至还有企业单位,这种不太严格的政府职能划分,一定程度上削弱了对风景名胜资源的保护力度,限制了风景区的发展。

2.3 规划问题

强化、建立和完善风景名胜区的规划体系,确立风景名胜区规划的权威,是当前风景名胜区建设的首要任务,以下3种现象必须引起高度重视。

(1)在无明确总体规划的前提下,对风景区进行控制性规划和修详细规划,致使主题偏离,比例失调甚至功能杂乱等现象。

(2)待规划通过时,区域内的一些项目已经建成或正开工建设,即使有不合理的或者需要调整的地方,根本得不到及时的完善和修编,规划明显滞后。

(3)有一系列规划而不认真执行,不按规划或者随意修改规划,浪费大量财力,影响了风景名胜区的整体效果。

2.4 定位问题

风景名胜区在定位上概念模糊。现在有公园、风景区、风景旅游区、旅游风景区以及风景名胜区等几种惯用名称,概念之间看似相近,却相互区别。概念认识上的模糊不清,影响人们对风景区的正确认识。因此主管部门应该从行业的角度予以规范,以便更加明晰风景名胜区的功能定位。

2.5 宣传力度不够

针对地方经济和地域特点,笔者曾在云南丽江、四川达县真佛山、海南三亚以及江苏连云港等地用询问的方式做过调查,累计询问人数318人,29%表示不了解什么是风景名胜区;35%认为是旅游开发;28%认为是公园;8%认为是具有风景和人文景观的景区,这些数据显示出,人们对风景名胜区的了解和认知还处于一个相对陌生的阶段。所以利用各种途径,加大宣传,使风景名胜深入民心,家喻户晓,是当前政府部门必须重视的一个紧迫问题。

3 资源管理存在的问题的原因分析

(1)在勘界时流于形式,没有在必要的地方设置醒目桩界。

(2)体制不顺,风景名胜区内以及外围保护带内的建设活动没有一并纳入统一管理和报批。

(3)受利益驱动,对风景名胜的管理不按照条例遵循,常把风景名胜区建设理解成是狭义上的“旅游开发”。职能部门规划意思淡薄,缺乏前瞻性。

(4)受地方财力的影响,用于规划的专项资金不到位,或是不愿意花更多的钱聘请资质更高更有实力的单位来编制优秀的风景名胜区的规划。

(5)受历史因素的影响,重旅游开发,轻资源保护的现象依然存在。某些地区对风景名胜区定位不准,监管不力,是导致这一现象的最根本原因。

4 旅游产业发展思路与对策

4.1 加强规划建设

在风景名胜区内,总体规划、景区规划、重点地段和节点的详细规划是相互联系、不断深化的系统,从而保证总体规划原则的落实,真正做到风景名胜区内保护和建设内容的定性、定量和定位。相关部门在组织规划评审时,要充分准备,要充分尊重并广泛听取专家的意见,特别针对景区内重要节点的处理,标志性建筑的修建,应反复论证,科学决策,并根据公示期间群众的意见,对规划进行科学调整。

4.2 重视景区生态、人文景观保护

风景名胜区的范围划定后,必须保护先行,措施到位,对濒临绝迹的资源,如古迹、碑刻和天然景观等,应充分重视,加以保护。对历史文化遗产尽可能遵循原迹,对自然风景尽可能遵循原貌,保护应优先于建设,这样才能有效地维护好风景名胜的资源价值和观赏价值。

4.3 加强体制建设

风景名胜区归口管理应按照《条例》规定统一调整更新,由县级以上人民政府赋予管理机构相应的行政职能,具体主管风景名胜区的全面工作,按照“科学规划,统一管理,严格保护,永续利用”的原则有序推进。

4.4 加大资金投入

资金投入是能否建设好风景名胜区的重要保证。资金来源主要可采取两种形式,一是国家财政,主要针对景区内的公益类建设,可逐年投入,分片打造;二是民间资金,主要针对问题多,矛盾突出的项目,可制定相关优惠政策,招商引资,既能有效回避突出矛盾,又能加快建设,促成多方共同收益。

4.5 利用景区门票进行调控

风景名胜资源属国家资源,需有偿使用,条例规定风景名胜区应实行门票管理。一定程度上讲,门票是风景名胜区资源价值的象征,也是加强管理的重要手段之一。近年来,由于“过度旅游”导致国内不少景区遭到不同程度的破坏,一些景区纷纷采取措施予以补救,如桂林旅游景区通过提价来调控人流量,黄山风景区则实施AB线路,A线和B线不同时开放。我国风景区门票收入为行政事业性收费,一方面增加旅游收入,另一方面相对控制了游客数量,减少了人满为患对景区内资源设施的破坏。四川蜀南竹海风景名胜区、贵州红枫湖风景名胜区等地实行淡旺季门票价格的决策是根据自然景区季节差异以及游客的旅游习惯,调控游客数量的作价办法,有效较低了景区资源的保护难度。所以,是否取消门票,优惠门票,要审时度势,要权衡利弊,因地制宜,慎重决策,多方听证,以确保风景名胜这一稀缺资源能够得以合理的永续利用。