市场经济环境下文物管理体制和机制的思考

陈启慧

（哈尔滨市文物管理站 黑龙江 哈尔滨 150001）

改革开放30多年，中国经济发展如日中天，社会发展日新月异。GDP稳步提高，经济总量大幅增长。人们在满足物质生活的情况下，更需要满足精神文化生活。然而，在以经济建设为主，经济效益第一的市场经济环境下，文化建设特别是文物管理工作发展落后，文物管理体制严重滞后。墓葬被大量盗掘、不可移动文物大量流失、文物保护单位在高楼大厦的挤压下奄奄一息。其原因是：文物保护意识淡薄，文物管理体制严重落后，这引起文物工作者的思考。体制是长期积累发展起来的，比较稳定的；机制是灵活、机动的。我国文物管理工作存在着体制落后、机制不活的局面，主要表现有以下几点：

一是文物行政体制不理顺：我国文物行政管理体制一直采取属地管理、分级负责的原则。长期以来，全国文物管理力量薄弱，机构不健全，人员偏少，权利难以行使；文物管理权限与现行的文物事业发展不相适应；各个基层文物管理单位隶属管理不理顺。

二是文物管理体系不健全，管理缺位：管理体制是管理体系的制度化。不断完善体系，才能推动体制的改善。现阶段存在着文物管理体系中管理任务不明、管理责任不清、管理制度不全，责、权、利不统一，管理水平低下，管理手段和方法落后的情况。有的管理主体多元化，主管部门多，谁都管、谁都不管，文物保护单位管理权、使用权、产权三权分离，造成文物管理缺失、管理不到位的不利局面。

三是文物管理监督体系没有建立：虽然《文物保护法》规定了国家文物局全面负责监督文物管理工作，但地方没有设立监督部门。而文物工作又是采取属地化管理，分级负责制，客观上存在着管理职责不清、监督工作不明确，政策和措施在执行过程中不到位情况。

四是法制体系不完善：文物管理工作依据的只有国家颁布的《文物保护法》，但可操作性不强，地方配套的文物法律法规、条例、办法等不健全，制约文物执法工作执行，造成文物执法的不严。

要改变这种局面，必须建立一套行之有效的管理机制、监督机制、保障机制、协调机制，大胆进行机制创新，这才是保障文物工作可持续发展的有效途径。

（一）建立管理机制

1、建立目标管理机制：以目标管理理论为指导，把文物管理工作的目的、任务逐一分解、量化成一个个子目标，形成目标网络体系，再把目标网络逐一落实到部门、职工，最终实现文物管理工作的总目标，避免人浮于事、管理缺位、责任不明、任务不清现象发生，做到能者上、庸者下、平者让，实现管理科学化。

2、建立制度管理机制：全面建立聘用制度、岗位责任制度、奖惩制度、培训制度、考核制度以及文物管理和保护制度、文物执法监督制度，辅以竞争机制、激励机制、岗位轮换机制等，形成制度体系，严格执行。做到有法可依、有章可循、有制可遵。

3、建立垂直管理体系：学习世界上许多文明古国做法，成立国家文化遗产委员会，并在管理体制上实行垂直管理。加强中央政府对文物工作的协调和宏观调控，审定全国文物事业发展的总体规划，同时，地方各级政府也可根据需要成立地方的文化遗产委员会，以加强协调管理。

（二）建立监督机制

1、建立督察制度、无为问责制度和过错追究制度，由国家、省、市、县文物行政管理部门的上级主管部门进行监督执行，定期进行裁决、考评，杜绝文物管理工作重大事件发生。

2、建立垂直监督体系：《文物保护法》规定国家文物局对全国文物保护工作依法管理、监督、指导，虽然地方政府也是管理、监督文物保护工作的重要部门，但文物管理工作是属地化管理，分级负责制，经常出现监管不到位，责任不清的局面。所以，建立国家地方，自上而下的垂直管理体系，层层签订责任状，明确各自的任务、职责、权限，保证文物管理工作的顺利进行。

3、建立社会监督机制，搭建一个监督网络平台，发挥社会各方力量，由人大、政协、民主党派、媒体、百姓、行业协会等共同参与监督，特别是发挥文物志愿者队伍灵活、机动、及时的有利条件，对文物管理工作中的存在的问题，及时发现，及时解决。

（三）建立保障机制

1、加强文物执法队伍建设，加大文物执法力度，规范文物执法程序和行为；建立法律顾问制度，重大案件报告制度，违法案件诉讼制度，杜绝有法不依、执法不严、违法不纠的现象发生。

2、建立健全文物行业管理的规章制度，加紧制定“文物保护单位的管理条例、保护条例、使用条例”、“文物市场的管理办法”、“文物征集办法”、“收藏家行业管理办法”等行业法规，对不可移动文物，可移动文物，文物收藏者、经营者等文物从业者，加强管理，保障文物事业健康发展。

3、建立资金保障机制：各级财政部门严格执行“五纳入”措施，加大对文物保护的投入，强化财政支持力度；税收部门对文物行业实行减免税制；由国家、企业、个人出资筹集设立专项基金，以董事会制管理和使用专项基金；扶植文物产业发展，拓展文物资金来源渠道，打破文物工作资金来源单一的局面。

（四）建立协调机制

1、建立文物部门前置机制：文物管理部门提前介入城乡建设规划，提前介入基建工程项目选址，并进行文物调查和勘探，其他部门要积极配合，相互协作。同时要增加文物管理部门的话语权，增强文物部门威信力。

2、文物管理和保护是一项综合工作，涉及公安、工商、海关、城建、规划等多个部门的横向和纵向联系，建立相关部门协调、配合机制，由各部门领导牵头建立长期协调制度，创立合作模式，保障文物事业可持续发展。

体制是国家、企事业单位的组织制度，机制是工作系统组织相互作用的过程。体制的建立和发展是缓慢的，改革是稳健的；机制的建立是快捷的，改变是灵活的。我国经济体制改革飞速发展，政治体制改革举步维艰，而文物管理体制改革，道路漫长，制约文物工作全面发展。大胆创新机制，是我们唯一出路。而创新的根本是理念的创新。文物是不可再生的资源，文物管理工作在求生存的市场经济环境里，要保障文物的生存，就必须创新。