中国城市化进程中存在的问题——浅谈失土农民的根本出路

王苗微

（陕西师范大学 陕西 西安 710062）

中国城市化进程中存在的问题
——浅谈失土农民的根本出路

王苗微

（陕西师范大学 陕西 西安 710062）

在当代中国城市化进程中，失土农民主要是指国家征用土地而完全或部分失去土地的农民。部分失去土地的农民，主要是指还留有部分土地的农民。而部分失去土地的农民就业情况可分为三种情况，一种仍然是从事农业工作；一种是从事非农业工作；一种是有时从事农业工作有时从事非农业工作。从城市化进程来看，从事非农业工作是失土农民就业的主要趋势。因此，本文主要是对完全失去土地的农民从事非农业工作进行分析，进而揭示失土农民的根本出路。

城市化 失土农民 根本出路

随着城市化进程不断加快，中国每年都有失土农民进城就业，谋求出路。尽管各地就此进行了有益探索，也取得了可喜成绩，但是，失土农民的根本出路何在？不仅在认识程度上不一致，而且在具体操作程序上也不一致。从农民家庭成员来看，在当代中国农村实行家庭联产承包责任制后，完全失去土地的农民，不仅是整个农民家庭中某一个农民，而且是整个农民家庭中所有农民。[1]

1.失土农民成为市民是解决就业待遇的基本前提

根据当代中国社会发展客观要求，只有减少农民，才能富裕农民。要减少农民，势必要加快推进城市化进程，促进失地农民成为市民。因此，必须坚持城乡一体化的政策导向，为失土农民就业创造平等的政策环境。然而，城乡之间就业待遇基本上是“一国两策”。解决失土农民就业问题，首先要从失土农民就业待遇基本前提来考虑。如果农民不能成为市民仍然是农民，如果土地只用于传统的农业，在当代中国社会生产力水平和耕种方式下，土地产出的经济效益较低，往往仅能维持其在土地上的投入，有时甚至亏本。有人认为，当前讨论的失土农民问题，归根到底是解决农村剩余劳动力的出路问题。只有解决好农村剩余劳动力出路问题，任何问题都好办了。也有人认为，引导失土农民转变观念，鼓励他们自谋职业，自主创业，对农业生产方面有特长的专业户，要继续发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区继续从事农业生产。[2]这些观点确有可取之处，然而，没有揭示失土农民就业待遇的基本前提。作为公民常住地登记的户籍制度，在计划经济体制下被人为地赋予了过多的功能，把社会分割为界限明显的城乡两大板块，把公民分割成鸿沟分明的市民与农民两大部分，使户籍制度成为维系二元经济社会结构的基石。至今，有的大城市仍然把户籍作为吸引人才和投资的一个筹码，而对在城市打工服务、为城市发展作出重要贡献的农民工，仍然作为暂住人口来对待。在不少地方一边把扩大城市规模、发展大城市作为重点，一边却以大城市特殊为由，不让失土农民进城落户。这种“悖论”的背后，就是以户籍制度为基础的“城市保护主义”在作祟。取消城乡间的种种不平等待遇，使城乡居民都能享受公平的“国民待遇”，拥有平等的权利义务和发展机会。城乡居民可以自由地选择居住地，特别是失土农民，不仅可以临时在城市就业，也可以长期在城市居住与就业，与原城市居民享有平等的权利和义务。因此，要通过深化改革，实行城乡居民同等待遇、一体化管理，为失土农民就业提供“国民待遇”，创造平等的就业环境。[3]解决好失土农民就业待遇的基本前提是农民成为市民。失土农民成为市民，才能为失土农民进城就业提供“国民待遇”，才能让城市成为失土农民的新领地。

2.失土农民就业的可能性

失土农民怎样才能成为市民呢？从社会实践来看，主要通过从事非农劳动来实现。然而，失土农民通过自谋职业从事非农工作就业率仅25%～35%。许多失土农民既不是农民也不是市民，实际上是“游民”。[4]在城市化进程中，不仅要加快建立城乡统一的劳动力市场，为失地农民进程提供方便，而且要在培育城乡劳动力市场上，既要看到城乡之间存在劳动力就业竞争的一面，又要看到互补互促的一面，才能揭示失土农民就业的可能性。实际上，失土农民进程所从事的许多行业，往往是有些市民不愿就业的行业。在这方面，城乡劳动力之间，不存在就业竞争性。失土农民进城就业，往往还会自动创造出新的就业行业，如职业介绍所等。这对扩大城乡就业是有益的。然而，在许多城市，对失土农民进城就业往往采取限制和排斥的态度，或者限制失土农民在某些行业就业等。从短期来看，这对于缓解其就业矛盾可能是有益的。但从长期来看，可能得不偿失。实际上，控制失土农民进城就业，通常并不能真正地把失土农民限制在城门之外，反而会增加失土农民进城就业的成本，降低失土农民收入。解决就业问题，增加就业岗位固然重要，但转变就业观念意义更为深远。在许多城市，民营企业愿意用农民工，不愿意用国有企业的下岗工人，一个重要原因，就是农民工不但勤劳，而且成本也低。对于民营企业来说，使用国有企业的下岗工人，即使素质同农民工差不多，用工成本也会高很多。[5]因此，失土农民就业的可能性是存在的。

3.失土农民就业前培训的必要性

当有些失土农民尚不具备从事非农工作条件时，就业培训显得十分必要。要把失土农民纳入到就业培训体系中，并在资金供给、人才培训、项目推荐、信息共享等方面帮助失土农民寻找就业的机会和搭建就业的平台。[6]农民失去土地后，大多数将转向第二、第三产业，但由于其自身条件等原因，往往陷入就业门路少，寻找工作难的困境。这就需要有关部门在为失土农民寻找工作牵线搭桥的同时，要有针对性地举办一些从事第二、第三产业的技术培训班，以提高市场竞争能力和就业能力。建立区域性成教中心，按市场需求开展各类培训，是一条切实可行之路。这种集培训、咨询、服务于一体的综合性社区化的教育机构，可依托企业开展职业技能培训，依托部门、行业开展“菜单式”培训，依托社区开展提高生活质量服务方面知识培训。[7]另外，中国加入WTO后，虽然可以给庞大的农村剩余劳动力资源提供一个前所未有的转移空间，但这种劳动力资源转移是在世界范围内面对统一的市场环境和游戏规则有选择地开展，而不是一般的转移，这对于广大市土农民就业人员来说，无疑会面临新的就业压力。[8]因此，失土农民就业前培训势在必行。

4.建立和健全失土农民社会保障制度

失土农民在现实中存在一定数量失业现象而难于成为市民，因此，要按照城乡统筹的改革思路，把失土农民全部纳入到再就业保障体系中，确保失土农民在找不到工作时，能够享受到城市下岗职工同等的社会援助。因此，失土农民从失土之日起，政府理应将其纳入再就业保障体系中，按照城镇下岗职工的模式，积极创造条件为失土农民提供失业保险、养老保险和医疗保险。要改革原来主要涉及国有企业职工社会保障制度，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的失业保险、养老保险和医疗保险等在内的社会保障体系，确保失土农民基本保障制度的落实。由于以土地换就业这一做法困难较大，应重新建立新的征地安置补偿机制。从长远来看，这一机制必须要有社会保障制度为核心，改革社会保障制度，逐步建立起适应社会主义市场经济体制和社会资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。这一体系包括社会救济、优抚安置和社会互助等。按照社会保障有关要求，要以失土农民基本保障制度等改革为重点，逐步加大对失土农民社会保障支出的投入，通过政策性扶持，发挥财政投入的杠杆作用，引导社会资金进入失土农民社会保障领域，使广大失土农民进一步享受到社会公共财政的支持。[9]

5.失土农民就业培训和社会保障经费的主要来源

无论是失土农民就业培训，还是失土农民社会保障，都需要解决失土农民就业培训和社会保障经费问题。经费的主要来源有土地征用费、预留土地开发收益、地方政府补助等。一是土地征用费。土地征用费是对失土农民补偿和安置的“保命钱”，有的村对土地征用费如何分配，村民与村干部之间分歧很大、纷争不断；有的村对土地征用费留集体的部分管理不善，出现盲目投资办厂亏损、私下借贷无法收回等问题，损害了广大农民的切身利益。在杭州市滨江区，土地征用费的分配比例、村组提留部分的使用规范等都有明确规定，以便管住、用好这笔失土农民的“保命钱”。[10]从而堵住了从土地征用费乱支乱用的情况。二是预留土地开发收益。在土地征用过程中，政府应给予村集体组织一定比例的非农建设用地，允许其自用或入市交易。例如，浙江省杭州、宁波、温州、义乌等地都要求政府在征用土地时，要给“城中村”预留10～20亩左右的土地供村级开发使用鼓励村集体建造标准厂房、写字楼、商业用房、商场等，或以土地入股的形式，投资合作联办企业。政府根据社会经济发展和被征地的实际需要，实行统筹安排，统一规划，按规定缴纳有关税费后，产权归村，允许其自用、出租、经营或入市交易，发展第二、第三产业。不仅给村级集体组织和失地农民留下一片安身立业之地，而且留地收益归村级集体经济所有，以便解决失土农民有关费用问题。[11]三是地方政府补助。政府通过土地使用权的出让或拍卖获得的土地净收益，应按一定的比例，返还给村集体经济组织，用于发展村集体经济和解决失土农民的福利。失土农民的社会保障金，由国家、集体、个人三者共同承担。[12]以便使失土农民能够获得充分就业和社会保障的必要资本。

总之，对于失土农民，不仅要解决失土农民土地征用费补偿、安置就业、社会保障问题，而且要解决失土农民成为市民的问题。这是事关社会稳定的大事，也是城市化进程中必须十分重视和妥善解决的问题。近年来，失土农民大量进城就业，引发了一系列社会经济问题。针对这些社会经济问题在考虑对策时，不仅要看到随着改革的深化和城市管理水平的提高，失土农民进城的利弊组合关系会有新的动态变化，而且要看到兴利去弊的可能性和事物发展的必然性。只有深化改革、改进管理的方法，冲破二元体制，实施城市化发展战略，加快农民成为市民进程，才能从根本上解决失土农民的根本出路。

参考资料：

[1][2][4][9][11]参见：《浙江省干部对征地工作意见和要求》，http://sannong.gov.cn/fxyc/ncjjfx/200209260183.htm

[3]参见胡健：《转化的距离有多远》，《人民日报》，2003年6月16日

[5][8]参见农业部信息中心：《我国农村就业人口面临的压力及其对策》，《政策与管理》，2003年第2期

[6]参见：《妥善安置离土农民》，《经济日报》，2003年2月19日

[7]参见官永兴：《不少失土农民因缺乏技术就业难》，《绍兴县报》，2003年6月27日

[10]参见：《关注：农民成为市民后》，《人民日报》，2003年6月16日

[12]参见：《给农民全面国民待遇（7项建议）》中国农网，2003年1月27日

王苗微（1983—），女，陕西富平人，陕西师范大学历史文化学院硕士研究生，中国近现代史专业。